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认定自首的几个疑难问题/闵涛

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 15:49:00  浏览:9125   来源:法律资料网
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认定自首的几个疑难问题

闵涛


  自首是我国刑法确立的一项重要刑罚制度,是我国惩办与宽大刑事政策在量刑方面的具体体现。正确贯彻执行这一制度对于及时侦破案件、分化瓦解犯罪势力、促使罪犯认罪服法具有十分重要的意义。为正确地认定自首,依法适用刑罚,最高人民法院在1984年4月16日与最高人民检察院、公安部联合颁布的《关于当前处理自首和有关问题具体应用法律的解答》的基础上,又于1998年4月17日公布了《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),对司法实践中迫切需要解决的许多问题给予了明确规定。然而,在具体适用该解释时,就某些问题仍然会时常发生争议,有必要予以分析澄清。

  一、“双规”期间供述罪行的,能否成立自首?

  行为人主动向纪委投案或者因形迹可疑被纪委盘问教育后如实交代本人犯罪行为的,应当认定为自首,这一点实践中一般不存在疑议。但行为人被纪委“双规”后被迫如实交代自己的犯罪行为的,是否应认定为自首,则有不同意见。有的认为这种行为仍然符合自首的成立条件,应当认定为自首;有的认为这种行为刑法和司法解释都没有明确规定,不应当认定为自首;还有的则认为纪委的“双规”措施相当于司法机关的强制措施,在某种程度上甚至更为严厉,因此,行为人在“双规”期间如实供述的罪行与纪委所掌握的罪行不是同种罪行的,应当以余罪自首论,如果供述的是同种罪行,则不应当以自首论。笔者认为,对这种情况原则上应当认定为自首。理由如下:1、这种行为符合自首的成立条件。根据刑法第67条的规定,要成立自首,必须具备两个条件:一是自动投案;二是如实供述自己的罪行。其中,自动投案是如实供述罪行的前提,如实供述罪行是成立自首的关键。因此,“如实供述”应采严格标准,要求单独犯必须如实交代自己的主要犯罪事实,共犯必须如实交代自己的以及所知的同案犯的主要犯罪事实,主犯则必须交代所知道的整个共同犯罪的事实。“自动投案”则可采取较为宽松的解释,对投案的对象、时间、场所、方式和动机等不作特别限定,只要行为人出于己意自愿将自己置于司法机关的控制之下,都应当视为自动投案。行为人接到“双规”通知后,虽然到案有一定的被动性,但也经过其自由意志的选择,是自愿接受国家机关的审查和监督,只要其能如实供述本人的罪行,就应认定为自首,这是惩办与宽大刑事政策的必然要求。只有这样,才有利于罪犯自动投案、悔过自新、不致隐藏在社会上继续作案。2、“双规”不属于司法机关的强制措施。根据《行政监察法》第二十条第(三)项规定的“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”,以及《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第(三)项规定的“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”,是国家法律和党内法规规定的纪检监察机关查处党纪、政纪案件的必要措施。这种措施虽然也有一定的强制性,但与司法机关的强制措施却有着质的不同。首先,作出的主体不同。目前,中国共产党的纪律检查机关和政府监察部门是采取合署办公的工作方式的,“双规”措施是由行政监察机关和党的纪律检查机关联合作出的,拘留、逮捕等强制措施是由司法机关作出的。其次,适用场所不同。“双规”措施必须在规定的地点进行,但规定的地点不能是司法机关的办公处所、羁押场所和行政部门的收容遣送场所;司法机关强制措施则没有适用场所的限制,根据需要可以在任何场所进行。第三,适用的前提不同。适用“双规”的前提是行为人有违反党纪、政纪的行为;适用司法机关强制措施的前提是行为人正在实施犯罪或者已实施了犯罪或者有实施了犯罪的嫌疑。第四,适用的对象不同。“双规”适用的对象是党纪、政纪违法者,司法机关强制措施适用的对象是现行犯、被告人、犯罪嫌疑人。因此,被纪委“双规”后而交代违法违纪事实的,不管行为人所交代的事实(包括犯罪事实)是否已经为纪委所掌握,都应视为司法机关未掌握,从而一律适用刑法第67条第1 款一般自首的规定,而无适用该条第2款余罪自首的可能。那种认为如果行为人所供述的罪行如果与纪委所掌握的罪行相同就不能认定为自首的观点,显然是与法律规定相悖的。

  实践中,纪委在查处案件时,有可能已经掌握了一定的犯罪线索和证据,基本上可以认定行为人实施了犯罪行为。纪委在对行为人查问核实并作出党纪政纪处分后,即将案件移交司法机关处理。此处情况类似于行政机关移交在执法过程中发现的刑事案件。由于行为人的犯罪事实已为纪委所掌握,行为人又是一般性地承认纪委所指证的犯罪事实,并未供述新的犯罪事实的,所以只能算是坦白,不能认定为自首。实践中还有这样一种情况,即当纪委发现所查处的特定案件有可能构成重大犯罪时,往往会同公安、检察等司法机关对案件展开调查,当对行为人适用司法强制措施后,行为人被迫承认犯罪事实的,则不应认定为自首。

  二、劳动教养期间供述罪行的,能否成立自首?

  劳动教养是指国家劳动教养机关机关依照劳动教养法规的规定,对违反治安管理、屡教不改的,或者有轻微的犯罪行为,不够或不需要给以刑罚处罚,而又符合劳动教养条件的人,采取限制其人身自由、进行强制性教育改造的治安行政处罚措施。根据《劳动教养试行办法》的规定,劳动教养的对象是违反治安管理法规,屡教不改的人,或者是有轻微的犯罪行为,但尚不够被追究刑事责任,又符合劳动教养条件的人。被劳动教养的人如实供述本人的罪行的,能否成立自首呢?对此,实践中也有不同意见。有的认为被劳动教养人员丧失了人身自由,类似于服刑犯,因此其只有交代出与劳动教养原因不同的行为的,才可以以余罪自首论。如果交代出的罪行与劳动教养原因相同,只是在程度上更为严重需要适用刑罚的,则不能算是自首。有的则认为如果将劳动教养人员排除在自首主体之外,不利于鼓励其积极改造,与自首制度的立法本意相违背,因此应将劳动教养人员主动交代本人罪行的情况一律作自首处理。笔者认为,劳动教养措施毕竟只是一种行政处罚,它既不同于司法强制措施,也不同于刑罚处罚。行为人的人身自由虽然受到一定的限制,但其意志是自由的,也没有罪行被他人发觉的现实“危险”。因此,行为人在劳动教养期间供述本人罪行的,包括对劳动教养原因的事实作出重大更正和补充,以致有适用刑罚必要的,都应认定为自首。

  三、 翻供后,能否成立自首?

  实践中常常发生这样的情况,即有的犯罪行为人主动投案后,在前一诉讼阶段尚能如实供述本人的罪行,但在随后的诉讼阶段,如审查起诉阶段、一审阶段、二审阶段等,由于畏惧严厉的刑罚或者受到他人不当教唆等原因,思想上又出现反复,以致又推翻原来的供述。对于这种情况,只要其他证据确实充分,足以证明行为人实施了指控的犯罪行为的,就应当对其定罪处罚。但行为人先前的主动投案并如实供述行为能否认定为自首,则有不同意见。根据《解释》规定,如实供述的最后阶段是在一审判决前。换言之,如果被告人投案后,在一审判决前没有如实供述,但在二审期间出于某种动机才如实供述的,则不能认定为自首。笔者认为,原则上只要行为人在任一诉讼阶段有推翻原供、拒不承认本人罪行行为的,即不应以自首认定;只有行为人在整个诉讼阶段自始至终如实供述本人罪行的,方可以自首认定。因为行为人只要有一次翻供行为,就表明其并没有悔罪之心,其主观恶性并没有真正消除或者减弱,对其从轻处罚的法律基础已经消失。另外,司法机关还得耗费[大量的人力、物力、财力去挖掘搜集其他证据来证明行为人犯罪的成立,因而自首的客观效果亦不复存在。鉴于行为人先前的供述行为没有保持必要的延续性,其积极效果已被其后的翻供行为所抵销,因此,自然就没有适用自首的余地。当然,行为人翻供后,司法机关经过侦查,没有找到其他充分的证据来证明行为人实施了犯罪行为,而行为人重新又如实供述的(包括在二审供述),则仍应认定为自首。

  在实际操作过程中,还要注意区分翻供与辩护、上诉的界限。辩护是犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人根据事实和法律,针对控诉提出材料,发表意见,进行反驳和辩解的一种诉讼行为。辩护既可以针对案件的事实认定问题进行,也可以针对案件的法律问题进行。对法律适用问题进行辩护时,由于与案件的事实问题无关,故不存在行为人翻供的可能。而案件的事实认定问题又可分为对构成要件事实的认定和对非构成要件事实的认定。当对案件的构成事实问题进行辩护时,由于其影响案件的定性,行为人对部分或全部事实进行否认,即可能导致整个犯罪不能有效成立,等于推翻了先前的有罪供述,应当认定为翻供;当对案件的非构成事实进行辩护时,由于其主要影响对案件的量刑,不影响对案件的定性,不能否定行为人先前的有罪供述,故不得认定为翻供。总之,只要行为人的辩解与其先前的供述没有原则性的分歧,只要行为人对基本的犯罪构成事实没有否认,均是行为人依法行使辩护权,不能认为是翻供。一审判决作出后,行为人依法提出上诉,是其行使上诉权的表现,如果在二审过程中行为人没有否认先前的供述,同样不能以上诉行为来否定其先前的自首行为。另外,如果行为人翻供的内容不是主要犯罪事实或者实事求是地纠正了先前某些不实的供述,如实供述了整个犯罪事实,则仍应认定其如实供述了罪行,并不影响自首的成立。



  四、 供述同种罪行的,能否成立余罪自首?

  根据《解释》的规定,被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和已宣判的罪犯,如实供述司法机关尚未掌握的罪行,与司法机关已掌握的或者判决确定的罪行属不同种罪行的,以余罪自首论;属同种罪行的,则以坦白论。这一规定具有法律效力,实践中应当严格予以适用。但是,具体适用这一规定时仍时有争议,焦点在于行为人供述的罪行与判决已确定或者司法机关已掌握的罪行是同种罪行的,应否认定为自首。笔者认为,从法理上讲,应当予以认定。理由是:1、这一解释与法律规定不符。从刑法第67条第2款的规定来看,仅是规定余罪自首必须是司法机关还未掌握的“其他罪行”,即司法机关还没有发现的罪行,并没有限定行为人供述的罪行必须是异种罪行。《解释》将其限定为同种罪行,显然缩小了余罪自首的成立范围,不利于对被告人权益的保护。从刑法解释的一般原理来看,对某个条款、字词等无论是作扩张解释还是限制解释,都必须是有利于被告人的。这一解释违反了这一基本规则,属于不当解释。2、这一解释没有准确把握自首行为的实质。自首行为的意义在于行为人的主动供述行为既免除了司法机关为侦破查明案情所需的大量的时间、精力和财力,从而节约有限的司法资源,又反映出行为人主观上的认罪服法及人身危险性的消除或减弱。行为人所供述的罪行是同种罪行还是异种罪行,是供述罪行与先前罪行是否具有同一性、耦合性的问题,并不是供述行为本身是否成立的问题,更与所供述的罪行的性质、情节、社会危害性等因素无关。无论行为人所供述的罪行类型、性质如何,供述行为的本质都是一样的,都是犯罪分子犯罪后自愿将自己置于受国家追诉的地位,体现了犯罪分子悔罪自新的主观心理态度。既然行为的性质是一样的,处理上就不应区别对待。3、《解释》将这种情况作坦白处理对行为人合法权益的保护不够完整。因为坦白是一种酌定情节,司法机关可以考虑从轻处罚,也可以考虑不予以从轻处罚。如王某因受贿2万元而被司法机关拘留,在审讯中他主动供述了司法机关还未掌握的另外一次受贿9万元的行为。法院审理中因未考虑被告人这一供述情节,未对被告从轻处罚,使被告在服刑过程中一直申诉不断,影响了教育改造的效果。4、这一规定使认定自首会受司法人员主观意志的影响。定罪是主观对客观进行判断的一种活动,其结论难免带有个人意志色彩。但是,将是否是自首与罪行的类型联系起来,则会导致不恰当的结果。如李某因犯故意伤害罪在服刑期间如实供述了另一起伤害他人致死的案件,合议庭成员在认定这一行为的性质时产生了严重的分歧,有的认为应定故意伤害罪,有的认为应定故意杀人罪,由此造成了适用自首与否的分歧。这种将罪行的类型与自首的认定混为一谈的做法的弊端可见一斑。5、这一解释不利于刑法理论的创新。众所周知,如果对同种罪行适用自首的话,根据目前的刑法理论,尚欠缺司法可操作性。因为行为人在服刑期间供述同种罪行,尚可先对新罪适用自首的规定判处刑罚,再按照刑法第70条的规定将前后两个判决所判处的刑罚进行并罚。但行为人在被采取强制措施期间供述同种罪行适用自首则存有困难,因为司法惯例是判决宣告前对同种数罪不适用数罪并罚,而是作为一罪处理。如果对行为人其中一次的犯罪行为适用自首,则这一次自首有无溯及所有犯罪行为的效力,在判决书中该如何表达,又该如何适用刑罚等问题都有待明确。笔者猜测可能是为了方便操作,《解释》便将这种行为一概作坦白处理。但这种因噎废食的作法既不利于促使罪犯认罪服法,也不利于刑法理论的创新。建议最高人民法院重新审视这一规定,作出恰当的合理的解释。

  或减弱。行为人所供述的罪行是同种罪行还是异种罪行,是供述罪行与先前罪行是否具有同一性、耦合性的问题,并不是供述行为本身是否成立的问题,更与所供述的罪行的性质、情节、社会危害性等因素无关。无论行为人所供述的罪行类型、性质如何,供述行为的本质都是一样的,都是犯罪分子犯罪后自愿将自己置于受国家追诉的地位,体现了犯罪分子悔罪自新的主观心理态度。既然行为的性质是一样的,处理上就不应区别对待。3、《解释》将这种情况作坦白处理对行为人合法权益的保护不够完整。因为坦白是一种酌定情节,司法机关可以考虑从轻处罚,也可以考虑不予以从轻处罚。如王某因受贿2万元而被司法机关拘留,在审讯中他主动供述了司法机关还未掌握的另外一次受贿9万元的行为。法院审理中因未考虑被告人这一供述情节,未对被告从轻处罚,使被告在服刑过程中一直申诉不断,影响了教育改造的效果。4、这一规定使认定自首会受司法人员主观意志的影响。定罪是主观对客观进行判断的一种活动,其结论难免带有个人意志色彩。但是,将是否是自首与罪行的类型联系起来,则会导致不恰当的结果。如李某因犯故意伤害罪在服刑期间如实供述了另一起伤害他人致死的案件,合议庭成员在认定这一行为的性质时产生了严重的分歧,有的认为应定故意伤害罪,有的认为应定故意杀人罪,由此造成了适用自首与否的分歧。这种将罪行的类型与自首的认定混为一谈的做法的弊端可见一斑。5、这一解释不利于刑法理论的创新。众所周知,如果对同种罪行适用自首的话,根据目前的刑法理论,尚欠缺司法可操作性。因为行为人在服刑期间供述同种罪行,尚可先对新罪适用自首的规定判处刑罚,再按照刑法第70条的规定将前后两个判决所判处的刑罚进行并罚。但行为人在被采取强制措施期间供述同种罪行适用自首则存有困难,因为司法惯例是判决宣告前对同种数罪不适用数罪并罚,而是作为一罪处理。如果对行为人其中一次的犯罪行为适用自首,则这一次自首有无溯及所有犯罪行为的效力,在判决书中该如何表达,又该如何适用刑罚等问题都有待明确。笔者猜测可能是为了方便操作,《解释》便将这种行为一概作坦白处理。但这种因噎废食的作法既不利于促使罪犯认罪服法,也不利于刑法理论的创新。建议最高人民法院重新审视这一规定,作出恰当的合理的解释。

  有的认为应定故意伤害罪,有的认为应定故意杀人罪,由此造成了适用自首与否的分歧。这种将罪行的类型与自首的认定混为一谈的做法的弊端可见一斑。5、这一解释不利于刑法理论的创新。众所周知,如果对同种罪行适用自首的话,根据目前的刑法理论,尚欠缺司法可操作性。因为行为人在服刑期间供述同种罪行,尚可先对新罪适用自首的规定判处刑罚,再按照刑法第70条的规定将前后两个判决所判处的刑罚进行并罚。但行为人在被采取强制措施期间供述同种罪行适用自首则存有困难,因为司法惯例是判决宣告前对同种数罪不适用数罪并罚,而是作为一罪处理。如果对行为人其中一次的犯罪行为适用自首,则这一次自首有无溯及所有犯罪行为的效力,在判决书中该如何表达,又该如何适用刑罚等问题都有待明确。笔者猜测可能是为了方便操作,《解释》便将这种行为一概作坦白处理。但这种因噎废食的作法既不利于促使罪犯认罪服法,也不利于刑法理论的创新。建议最高人民法院重新审视这一规定,作出恰当的合理的解释。




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甘肃省家畜屠宰管理办法

甘肃省人民政府


甘肃省家畜屠宰管理办法

甘肃省人民政府令第23号


  《甘肃省家畜屠宰管理办法》已经2005年8月26日省政府第72次常务会议讨论通过,现于公布,自2005年11月1日起施行。

 

                          省 长 陆 浩
                         二○○五年九月五日



甘肃省家畜屠宰管理办法

  第一条 为了加强家畜屠宰管理,保证家畜产品质量,保障人体健康,维护消费者、经营者合法权益,根据国务院《生猪屠宰管理条例》和有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本办法。

  第二条 本办法所称的家畜是指猪、牛、羊。

  本办法所称的家畜产品是指屠宰后未经加工的家畜胴体、肉、脂、脏器、血液、骨、头、蹄、皮等。

  第三条 省人民政府商务行政主管部门负责全省家畜屠宰活动的监督管理。

  市州、县区市人民政府商务行政主管部门负责本行政区域内家畜屠宰活动的监督管理。

  乡镇人民政府协助县级人民政府商务行政主管部门做好本乡镇家畜屠宰活动的监督管理工作。

  农牧、工商、卫生、质监、公安、民族事务、食品药品监督等有关部门,依照有关法律法规的规定在各自的职责范围内做好家畜屠宰活动的监督管理。

  第四条 家畜定点屠宰厂(场)的设置规划,由省商务行政主管部门编制,经省人民政府批准后实施。

  第五条 生猪定点屠宰厂(场)设置条件应当符合《生猪屠宰管理条例》第七条规定,屠宰生猪应当符合国家规定的操作规程及屠宰工艺。

  第六条 牛、羊定点屠宰厂(场)的设置条件应当符合下列条件:

  (一)选址、布局、建设应符合《中华人民共和国动物防疫法》规定的防疫条件和环境保护的要求;

  (二)有与屠宰规模相适应的待宰间、屠宰间和病畜、污水、粪便、垫草无害化处理设施;

  (三)有不渗水地面和不低于1米水泥墙裙,操作工艺流程合理,防止交叉污染;

  (四)有专用的屠宰工具和装运胴体、头、蹄、内脏的容器;

  (五)有必要的检疫检验设备,包括器械、工具、消毒设备,有健全的兽医防疫、检疫、卫生消毒制度和具有相应资格的屠宰技术人员、检疫人员、肉品品质检验人员。

  第七条 屠宰供清真食用的牛、羊,除符合本办法第六条规定条件外,还应符合《甘肃省清真食品管理办法》规定。

  第八条 设立定点屠宰厂(场)应当向市州、县区市人民政府商务行政主管部门提交书面申请和有关技术资料。市州、县区市人民政府商务行政主管部门应当在接到申请之日起20日内,会同农牧等有关部门依照设置规划和本办法规定的条件进行审查,经审查合格并报同级人民,政府批准后,颁发定点屠宰标志牌。

  第九条 肉品生产加工企业,.需自行屠宰家畜的,依照本《办法》规定的条件和程序申办定点屠宰资格。

  第十条 屠宰家畜必须在批准的定点屠宰厂(场)内进行。未经市州、县区市人民政府定点,任何单位和个人不得屠宰家畜。

  农村地区(牧区)个人自宰自食的家畜不得上市销售。

  第十一条 定点屠宰厂(场)屠宰的家畜必须有家畜产地动物防疫监督机构出具的检疫合格证明和免疫耳标。

  定点屠宰厂(场)的屠宰检疫由当地动物防疫监督机构实施,检疫与屠宰必须同步进行。

  第十二条 经检疫合格的家畜产品,必须出具动物防疫监督机构统一制发的检疫合格证明,并加盖检疫合格印章。检疫不合格的家畜产品,必须按国家有关规定进行无害化处理或销毁。发现家畜患染有国家法定传染病的,应立即停止屠宰,并报请农牧部门紧急处理,发现人畜共患传染病时应同时报请卫生部门处理。

  第十三条 定点屠宰厂(场)必须建立严格的肉品品质检验制度。

  肉品品质检验必须和家畜屠宰同步进行,检验结果应真实、详细,并登记造册。登记资料必须妥善保管备查。

  肉品品质检验人员必须经考核合格并取得《肉品品质检验人员合格证》后,方可上岗。

  第十四条 定点屠宰厂(场)不得对家畜或者家畜产品注水或者注入其他物质。

  第十五条 定点屠宰厂(场)对肉品品质检验合格的家畜产品,应当加盖检验合格的验讫印章,并出具产品检验合格证明。

  检验不合格的家畜产品,按照国家有关规定进行处理,未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的产品,不得出厂(场)。

  第十六条 任何单位和个人,不得转让、涂改、伪造家畜屠宰检疫和肉品品质检验证、章。

  第十七条 定点屠宰厂(场)对未能及时销售或者出厂(场)的家畜产品,必须采取冷冻或者冷藏等必要措施予以贮存。

  运输家畜产品必须具有该家畜产品的检疫、检验合格证明,运载工具应当符合卫生标准。

  第十八条 从事家畜产品销售、加工的单位和个人以及宾馆、饭店、集体伙食单位,必须销售、使用定点屠宰厂(场)屠宰的家畜产品。

  第十九条 违反本办法规定,未经定点擅自屠宰家畜的,由市州、县区市人民政府商务行政主管部门予以取缔,并会同有关部门没收非法屠宰的家畜产品和违法所得,可并处违法经营额1倍的罚款,对拒绝、阻挠检查以及违法情节严重的,可并处违法经营额1倍以上3倍以下的罚款。

  第二十条 违反本办法规定,定点屠宰厂(场)对经肉品品质检验不合格的家畜产’品来按国家有关规定处理的,由市州、县区市人民政府商务行政主管部门责令限期处理,可并处3000元以上3万元以下的罚款,情节严重的可并处3万元以上5万元以下罚款;对拒不处理的,取消其定点屠宰资格。

  第二十一条 违反本办法规定,定点屠宰厂(场)出厂(场)未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的家畜产品的,由市州、县区市人民政府商务行政主管部门没收家畜产品和违法所得,可并处违法经营额1倍以下的罚款。

  市场销售的家畜产品未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的,由卫生行政、工商行政管理等有关部门按照各自的职责分工,对负有责任的生产者、销售者依法给予处罚。

  第二十二条 违反本办法规定,定点屠宰厂(场)对家畜、家畜产品注水或注入其他物质的,由市州、县区市人民政府商务行政主管部门责令停止屠宰活动,没收注水或者注入其他物质的家畜、家畜产品和违法所得,可并处违法经营额1倍以上5倍以下的罚款,情节严重的,经市州、县区市人民政府批准,取消定点屠宰厂(场)资格。

  第二十三条 违反本办法规定,转让、涂改、伪造家畜屠宰检疫证、检疫印章的,由当地动物防疫监督机构依照《中华人民共和国动物防疫法》的有关规定处罚。

  转让、涂改肉品品质检验证明、检验印章的,由市州、县区市人民政府商务行政主管部门收缴其转让、涂改的证明、印章,并处以2000元以上5000元以下的罚款。

  伪造肉品品质检验证明、检验印章的,由市州、县区市人民政府商务行政主管部门收缴其伪造的证明、印章,并处以1万元以上3万元以下的罚款。

  第二十四条 定点屠宰厂(场)经商务、农牧等行政管理部门检查不合格的,限期整改;整改仍不合格的,经市州、县区市人民政府批准,取消其定点屠宰厂(场)资格。

  第二十五条 以暴力、威胁等方法阻碍家畜屠宰行政执法人员依法执行公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

  第二十六条 家畜屠宰执法人员进行执法检查时,必须两人以上并按规定出示行政执法证件。检查可以采用感官检查、取样化验、查阅资料、询问、查验证件等形式。

  被检查的单位和个人不得阻碍、拒绝检查。

  第二十七条 县级以上人民政府商务行政主管部门的工作人员及其行政执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十八条 上市销售的家禽和其他动物的屠宰管理参照本办法执行。

  第二十九条 本办法自2005年11月1日起施行。



浅析行政自由裁量权及其法律监督

钱贵


  一、行政法上的自由裁量权问题
  自由裁量行政行为,是指法律规范仅对行为行为目的,行为范围等作一原则性规定,而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。与自由裁量行政行为相对应的即是羁束行政行为。其实,自由裁量行政行为和羁束行政行为并没有十分严格的界限,后者也存在一定的自由裁量成分,而前者的“自由裁量”也并非绝对的“自由”,仍然要受到法律授权的目的和范围的“羁束”。行政主体在实施自由裁量行政行为时不能违反授权法的目的和法律规定的自由裁量范围,行政裁量偏轻偏重或者畸轻畸重,属于不当或严重不当的行政行为,而非违法行为。但是,自由裁量行政行为即使在形式上不违法,如果动机或目的是为了私利,实际上是滥用职权,其本质是违法行为。羁束行政行为和自由裁量行政行为的划分决定了人民法院监督行政行为的程度和深度。我国行政法上的司法审查对具体行政行为的合法性进行审查,对适当性原则上不予审理.除非具体行政行为显示公正,否则人民法院将不予受理。
  行政主体对其行政行为行使自由裁量的权力就是行政法上的自由裁量权问题。广义的自由裁量权指政府的管理行为具有选择的余地,它不仅包括在法律设定的空间里政府进行选择的行为(种类和程度),还包括对公共利益、行政应急状况、情节严重等不确定法律概念的解释。狭义的自由裁量是指政府及其部门在法律规定的范围内作出一定行为的权力,它不包括不确定概念的解释。
  根据《法治行政的逻辑》一书的划分,自由裁量依裁量幅度的不同具有不同的层次:高度的自由裁量,指法律没有规定限制条件的情况下,政府及其部门在不违反宪法和法律的前提下,采取必要的行政措施,以履行其法定职能;中度的自由裁量,指法律只规定了抽象或模糊的标准而没有规定目前的范围和方式的情形下,政府及其部门根据实际情况以及对法律的合理解释,采取具体的行政措施;低度的自由裁量,指法律规定了明确和具体的范围、幅度和方式,政府及其部门根据具体情况选择采取行政措施,这一层面由于在范围、幅度、种类、方式、时限已有明确的规定,法律只给予了少量的选择空间和余地,相对于羁束行政行为。
  赋予行政主体自由裁量权是行政执法的必要。国家权力机关通过法定程序制定法律,但法律本身并不意味着公正,实现法律的公正需要发挥行政主体的能动作用,使法律生动地面对具体的法律关系和法律个案,从而实现具体的和真实的公正。同时,由于社会的高速发展,立法的迟滞性和行政主体每时每刻都要面对许多新的行政领域形成矛盾,这样,赋予行政主体自由裁量权在所难免。因此,自由裁量权的出现和扩张是法治发展的一般规律。
  作为权力的执行者,行政主体总是想方设法使自己所拥有的权力最大化,它要求拥有尽可能多、尽可能广泛的自由裁量权。而立法机关却要考虑各方面的因素,在公民权和行政权之间进行合理的分配和平衡,以有效的实现政府的社会管理职能和保护行政相对人的合法权益。为达到这一目的,需要建立一个有效的、高效的监督机制,利用司法权的有效行使及行政权和司法权相互监督和制约来达到法治行政的要求。“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权,而是法律应当能够控制它的行使。”“我们既要强调对自由裁量权的需要,也要注意它的危险性,为使法治在社会中得到维护,行政自由裁量权就必须受到合理的限制。”
  二、 行政裁量权及行政合理性原则
  现代行政法治理念的核心是“法治行政”。法治行政是指国家行政权力依法律要求行动,法治的主要含义是法律对政府拥有绝对的权威。政府权力行动符合法律要求是法治行政的一般标准。法治行政有两条最基本的原则,即合法性原则和合理性原则。在现代行政法治理念下的行政裁量权的行使必须处于法律的绝对支配力之下,当然也必须遵循合法性原则和合理性原则。但是,正如前文所言,很多行政裁量权所涉及的是法律不能或者不足的领域,在这些领域法律多没有明确具体的规定,有的甚至没有规定。这时的行政裁量权的“合法”是盖然性的,是指要符合立法的目的和法律的原意,符合“法理”的要求。行政主体在解释不确定的法律概念、行使高度的自由裁量行政行为时要求符合一般的、善意的法理要求,不得违背宪法和法律的精神。而对于以行使自由裁量权为借口,恶意裁量从而谋求私人或者小集体利益的行为,则是典型的违法行为。
  合理性原则远比合法性原则复杂和难以把握。合理性原则是涉及司法裁量和行政自由裁量是否正当的基本标准。行政合理性原则是作为自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准而设置的,但它是一个十分抽象的概念,而且与人们的主观判断相联系。在现实和法律实践中要求把抽象的概念具体化、确定化,把主观判断客观化、标准化。为此,英国的司法审查尽可能避免正面阐述合理的含义和要求,而习惯于一种反向思维,即努力到底什么或哪些属于不合理,从而找出行政合理性的最低标准,并习惯于用判例来确立行政合理性原则的具体规则。包括:
  1、背离法定目的,行政自由裁量权的行使一切取决于授权法的真实目的和意思;
  2、虚假的动机,行政自由裁量权的行使必须具有正当的动机,在作出决定的最初出发点和内在起因上必须符合法律的要求和法律的精神;
  3、不相关的考虑,包括考虑了不相关的因素和忽视了相关的因素两方面的内容,指行政自由裁量权的行使应当全面考虑该行为所涉及或影响到的各种因素,且不得考虑哪些与之无关的因素;
  4、非正常的判断,也是显示公正或者严格的非理性,行政自由裁量权的行使明显有悖逻辑和常理、或专断、或只有不充分的证据和理由的支持。
  上述四种情形并没有严格的界限,有时是交叉和重叠的。
  在美国,“程序法治”理念是理论界和司法界的共识,正当程序原则是其控制行政自由裁量权的有效手段。宪法规定的正当程序包含两方面的含义。正当法律程序要求政府的正式行动必须符合对个人的最低公正标准,如得到充分通知的权利和作出裁决之前有意义的听证机会;同时,正当法律程序是一个实体法的概念,称为实质性的正当法律程序,它要求国会制定的法律必须符合公平和正义,否则,法院将宣告其为无效。
  二、行政裁量权的法律监督
  任何权力都必须接受监督和控制,没有监督的权力必将导致专制、专横和腐败。孟德斯鸠对于权力的监督有一段经典语录:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”在对行政权的监督中,自由裁量权的特殊性质要求必须对它进行更加有效的监督。从某种意义上甚至可以说行政法就是控制自由裁量权的法。“自由裁量权是行政权的核心,行政法如果不是控制自由裁量权的法,那么它是什么呢?”
  对行政权特别是自由裁量权的监控是政府法制的主题,有效的权力监控取决于监控机制的合理性、协调性和有效性,行政自由裁量权的监控制度应当是一个针对自由裁量权的系统的制约机制。这一机制从控制的不同时机及环节应当包含事前控制、事中控制和事后控制,与三者相对应的是规则性控制、程序性控制和救济性控制;从监督主体和客体的关系应当包括外部控制和内部控制,前者又包含立法监督、司法监督、社会监督等,后者主要指基于行政机关上下级之间的行政隶属关系而形成的监督。从监督工具来讲,这一机制是由各种不同层次的制度、规则所组成的一个完整的有机体。行政自由裁量的监督机制就是由上述的监督主体、客体、对象、制度、规则所组成的在时间、空间、环节上立体性的相互交叉、相互衔接、相互协调、高效运行的有机整体。
  对行政主体自由裁量权的司法审查制度是整个监督机制的最终环节,也是其中最重要的一环。社会主义法治原则和权力制约理论确立了人民法院对行政机关自由裁量权的司法审查权能。在我国,司法权和行政权共处于立法权之下居于平等地位的体制为这种监督权能提供了制度依据和监督便利。《中华人民共和国行政诉讼法》规定行政机关行使自由裁量权严重不当、具体行政行为显示公正的,人民法院有权撤销或者变更。该规定为司法审查权能提供了直接的法律依据。司法权由人民法院独立行使,司法审查程序由一整套完备的制度体系来保证程序公正从而实现实体公正。作为一种外部监督制度,行政相对人对监督结果的公正性更加信赖而容易接受。
  人民民主原则下的分权和制衡理论确立了行政权和司法权相互制约的关系,但制约不是干预,司法权对行政自由裁量权的审查必须是在法律的限度内行使,否则,我们可能会走向另一个极端,由行政自由裁量权的滥用演变为司法自由裁量权的滥用;由行政专横演变为司法专断。
现代社会的变迁及行政职能范围的不断扩展使行政自由裁量权不断扩张,绝对的权力必然导致权力的滥用。对行政自由裁量权的合理授予和有效监督同等重要,这需要我们建立行政自由裁量权的授予和监督机制,同时,还要确立对其监督和审查的标准,特别是司法审查的标准。
  四、确立行政自由裁量权司法审查的标准
  行政合理性原则是行政主体行使行政自由裁量权的基本原则,因此对行政自由裁量权司法审查的标准实质上就是行政合理性的司法审查标准。是指人民法院在审查行政主体行使自由裁量权是否合理的准则和尺度,也是行政主体行使自由裁量权的基本要求,还是行政相对人对行政主体的自由裁量行为产生异议据此向复议机关申请复议或者向人民法院提起行政诉讼的理由。科学确定和准确把握这一标准,是行政合理性司法审查的基础和方向。有利于司法权对行政自由裁量权的合理控制,既有效防止行政自由裁量权的滥用,又充分尊重行政自主,维护行政效率。反之,则容易产生放纵行政自由裁量权的滥用或者过度干预行政自主权的后果,最终影响司法审查的效果和权威,甚至造成司法权和行政权的内讧。
  但是,准确把握这一标准却不是一件容易的事,本文第二部分曾经提到过,“合理”是一个非常抽象化的概念,甚至与“合理”相关的一些概念如“理性”、“公平”、“公正”等都具有不确定性,与人们的主观认识和判断相联系。在司法实践中,我们需要这些不确定的概念具体化、标准化,以避免在个案中主观臆断,造成适用这些概念的前后不一致,从而影响司法权的权威性和公信力。致使产生另一个视角的“不公正”。
  从我国《行政诉讼法》第54条的规定来看,人民法院对行政主体行使自由裁量权是否合理有两条标准:是否滥用职权和显示公正。前者主要表现为以权谋私、武断专横、反复无常、方式违法、故意拖延等等。后者主要表现为畸轻畸重;同样情况,不同对待;不同情况,同样对待;反复无常等等。
  从以上列举的表现形式来看,并非都仅是违反合理性的表现。起码“以权谋私”和“方式违法”两种表现就是违反合法性的表现,也可以通过合法性审查来解决。实际上,在行政司法审查中,合法性审查和合理性审查并没有绝对的界限,两者存在着交叉。我国行政自由裁量权司法审查的标准应当借鉴两大法系的有益经验,按照既有利于行政主体发挥主观能动性,又能够有效监督行政自由裁量权行使的要求,并适应社会主义法治建设的新的方向和趋势,在实体和程序并重的原则下确立。


北安市人民法院 钱贵

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