关于印发《中央财政整顿关闭小煤矿专项资金管理办法》的通知

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　一、未取得驾驶资格：一个亟待明细的概念

　　在办理机动车交通事故责任纠纷及交强险追偿案件中，经常遭遇“无证驾驶”、“未取得驾驶资格”和“准驾车型不符”等概念的困扰。现行法律并未对“未取得驾驶资格”作出明晰的概念界定，虽然《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《交强险条例》）第二十二条使用了“未取得驾驶资格”一词，但其内涵外延并未作明晰的界定。对于“无证驾驶”是否等同于“未取得驾驶资格”以及“准驾车型不符”是否属于“未取得驾驶资格”，理论存在纷争，实务处理亦不统一。

　　（一）分歧：基于不同角度的解析

　　实践中，主流观点及做法是“准驾车型不符”属“未取得驾驶资格”，按“未取得驾驶资格”处理。国务院法制办公室于2005年12月5日对北京市人民政府法制办相关问题的请示，作出了国法秘函【2005】436号《关于对〈中华人民共和国道路交通安全法〉及其实施条例有关法律条文的理解适用问题的函》的答复，第一条规定，驾驶与驾驶证准驾车型不符的机动车，在性质上应当属于无证驾驶；在适用处罚上，依据过罚相当的原则，可以按照未取得驾驶证而驾驶机动车的处罚规定适当从轻处罚。 理论和实务界有人据此推导出，准驾车型不符即“未取得驾驶资格”或“未取得驾驶证”。笔者认为，从该文件的效力阶位来看，它不属于法律的渊源，只是规范性文件，对准驾车型不符所作出的指导性或倾向性意见，而不能据此作为裁判的依据。保监厅2007年11月29日对吉林省东丰县人民法院《关于机动车交通事故责任强制保险中“未取得驾驶资格”认定问题的复函》（保监厅函〔2007〕327号）指出，驾驶人未取得驾驶资格的，保险公司不承担赔偿责任。在实务中，“未取得驾驶资格”包括驾驶人实际驾驶车辆与准驾车型不符的情形。 笔者认为，该复函亦不具有法律效力，且保监会系保险公司主管部门，此复函难脱部门利益保护之嫌。　

　　也有将“准驾车型不符”与“未取得驾驶资格”作严格的区分，例如浙江省公安厅浙公复（2005）99号文件《关于机动车驾驶人驾驶资格认定的批复》将“准驾不符”与“未取得驾驶资格”等10种情形并列为“无驾驶资格”。在此层面上，“准驾不符”与“未取得驾驶资格”并非从属关系，而是并列的两个概念，笔者认为，作此解读，更显严谨和缜密。　

　　（二）解读：从语义到法律规范

　　笔者认为，法律术语的内涵和外延必须予以清晰界定，它关乎法律条文的具体使用，倘若因概念不清或混乱导致法律适用的不一，最终必将损害司法的权威和公信力。上述函、复函、批复或诸如此类的文件，实际上都无权从法律层面对相关条文或法律术语作出有效解读。

　　从语言学角度分度，“无证驾驶”、“无驾驶资格”、“未取得驾驶资格”的违章行为是指机动车驾驶人员没有经过车辆管理机关考试合格，领取驾驶证而驾驶机动车辆；或持有已经失效的驾驶证驾驶机动车辆的行为。“准驾车型不符”的违章行为是指机动车驾驶人员已经经过车辆管理机关考试合格，领取了某种准驾车型的驾驶证，而驾驶与驾驶证准驾车型不相符合的车辆的行为。从上述两种违章行为构成的要件看， “无证驾驶”强调的是“无证”，即未取得驾驶证，而“准驾车型不符”强调的是“有而不适”，即虽取得了某种准驾车型的驾驶证，但驾驶了与驾驶证准驾记录不相符合的车辆。

　　从法律规范层面分析，上述两种行为均属违章，但违反《中华人民共和国道路交通管理法》（以下简称《道交法》）的具体条款不同，处罚依据及处罚标准也不同。“无证驾驶”的行为违反《道交法》的第十九条第一款的规定，适用的处罚依据是《道交法》第九十九条第一款之规定，处罚的标准“由公安机关交通管理部门处二百元以上两千元以下罚款”，“可以并处十五日以下拘留”，在《治安管理处罚法》第六十四条也作了相应的规定；“准驾车型不符”的行为违反《道交法》第十九条第四款规定，之前国务院颁布的《道路交通管理条路》处罚依据是《条例》的第七十六条第一款之规定，处罚的标准是“处100元以下罚款或者警告，可以并处吊扣4个月以下驾驶证”。 而且国务院法制办的复函也认为应“按照未取得驾驶证而驾驶机动车的处罚规定适当从轻处罚。”因此，笔者认为，“未取得驾驶资格”与“准驾车型不符”两者之间并不能当然的划等号。　　　　　　　　　

　　二、赔还是不赔：社会保障属性的法定义务

　　（一）基于社会保障的制度救济

　　因“准驾车型不符”违章行为导致交通事故的发生，保险公司是否应当承担赔偿责任，目前理论认识和实践做法基本是一致的，即保险公司应当承担赔偿责任，是否有权向致害人或投保人行使追偿权是另外层面的法律关系。面对此类案件，保险公司的抗辩理由是，致害人驾驶准驾车型不符的车辆，属无证驾驶，根据《机动车交通事故强制保险条款》第九条之规定，保险公司不应承担赔偿责任，或至多承担抢救费用。

　　笔者认为，被保险车辆因交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人人身伤亡、财产损失的，受害人要求保险公司在交通事故责任强制保险限额内直接向其作出赔偿，是基于《道路交通安全法》第七十六条、《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十一条的规定而享有的法定权利，交强险具有社会保障属性，其出发点是当交通事故发生后，交强险是作为社会公共产品或准公共产品对受害人予以制度上的救济，确保受害人不致于因致害人无法赔偿而陷入困顿，进而引发社会问题。合同的约定不能与法律强制性规定相悖，故不因保险公司与投保人的合同约定而免除保险公司的法定责任。因此，在除受害人故意情形下，保险公司都应当在交强险限额内对受害人予以赔偿。 省高院也通过发布《关于审理道路交通事故损害赔偿纠纷案件若干问题的意见（试行）》对此予以裁判指引。

　　（二）法条歧义背后的立法缺陷

　　但是，我们应该注意，《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条似乎又与《道路交通安全法》及《条例》的立法本义又有所冲突。该条规定“有下列情形之一的，保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿。（一）驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒的；（二）被保险机动车被盗抢期间肇事的；（三）被保险人故意制造道路交通事故的。前款所列情形之一，发生道路交通事故的，造成受害人的财产损失，保险公司不承担。”从字面理解，保险公司在上述三种情形下，在交强险限额内只垫付抢救费用，许多案件中保险公司也是据此作为抗辩的。笔者认为从法条内容来看，保险公司的抗辩也不无道理，因为从该条确实可以推导出，在上述三种情形下，在交强险限额内保险公司只垫付抢救费，并未明确要求承担赔偿责任。 笔者认为，法条出现歧义和法条间出现抵触不能不说是立法技术存在的缺陷，立法上应当作出修订，消除理解上的分歧。

　　三：是否享有追偿权：对主流观点的不同视角

　　（一）主流观点与实践做法

　　主流观点是“准驾不符”属“未取得驾驶资格”， 按照《条例》及《条款》第九条，保险公司在对受害人在交强险限额内赔偿后，可以向致害人或投保人追偿。例如中国法院网曾刊登了北京市朝阳区人民法院受理的习某诉朝阳交通支队一案，因驾驶车辆与准驾车型不符被交通队视同无证驾驶被处罚后，习某诉至法院，要求撤销处罚决定。习某认为，自己的行为属于“准驾不符”，即属于已取得机动车驾驶执照，只是未按照驾驶证载明的准驾车型驾驶，与法条中“未取得机动车驾驶证”所表明的“无证驾驶”的含义不符。法院经审理认为，依据《道路交通安全法》第十九条的规定，驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。驾驶人应当按照驾驶证载明的准驾车型驾驶机动车。该案中，习先生取得了准驾车型为A2的机动车驾驶证，但A2准驾车型中不包括二轮普通摩托车，故习先生驾驶普通二轮摩托车上路行驶已违反上述规定。故将驾驶与驾驶证准驾车型不符的机动车的行为，在性质上认定为无证驾驶具有合理性。因此交通队的处罚并无违法或不当之处。就浙江而言，各级法院在对待“准驾不符”的做法上也是基本一致，视同“未取得驾驶资格”，支持保险公司的追偿诉请。

　　（二）基于不同视角的解读

　　对主流观点，笔者持不同看法，诚然，作出上述认定系基于“准驾车型不符”违章行为具有较大的社会危害性，不赋予保险公司追偿权，会导致对该类违章行为的放纵，但道德评价不能代替法律规范。如前所述，从语义上并不能必然推出“准驾车型不符”从属于或等同于“未取得驾驶资格”，且即使赋予保险公司追偿权，也应在立法上予以明确，或在交强险条款中加以明确。现行《条款》属格式条款，对第九条“未取得驾驶资格”出现不同理解时，从法理分析，应作出对格式条款提供方即保险公司不利的解读，而不能基于道德评判或社会危害性角度随意对致害人或投保人作不利解读。

　　另外，实践中，“准驾车型不符”情形下，保险公司对被保险人或致害人追偿往往不考量过错程度，笔者认为，在今后立法中即使明确赋予“准驾车型不符”情形下享有追偿权，保险公司的追偿范围也应该根据被保险人在交通事故中的过错程度加以确定，而不能不对被保险人过错大小加以区分，采取“一刀切”的追偿模式。 根据侵权法原理及有关规定，人身损害赔偿以过错为基本的归责原则，《侵权责任法》第四十九条规定的“机动车所有人对损害的发生有过错的，承担相应的赔偿责任”，应理解为承担的系与其过错相适应的按份责任。交强险中存在两对关系，一是保险公司与被保险人的合同关系，交强险属责任保险是，是以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的。二是保险公司对第三人的责任关系，既非合同关系，也非侵权关系，是基于法律规定所负担的一种法定义务。随着科技进步，汽车业蓬勃发展，带来了更多的交通安全隐患，基于对交通事故中受害人的保障，当今大多数国家和地区通过立法强制汽车所有人投保交通事故责任保险，保障受害人不至于因得不到充分赔偿而陷入困顿。目前，强制汽车保险的立法例大致分为无过失保险制度和强制责任保险体制两类。 在前一体例下，保险公司承担的是终局性的责任，不存在向被保险人追偿的问题，而后一体例下，保险公司在约定或法定情形下享有追偿权，被保险人根据侵权责任规则原则承担的是终局性责任。我国交强险体例应属强制责任保险体制，在法定和约定追偿情形下，被保险人应根据其在交通事故中的过错程度承担相应的责任。

　　四、立法的有效供给：定纷止争的必由路径

　　目前，我国交强险制度是以《道路交通安全法》、《保险法》、《侵权法》、《机动车交通事故责任强制保险条例》为基础构建而成，诚然，现行制度对保障交通事故中受害人的合法权益，预防和化解矛盾发挥了重要作用，但毋须讳言，现行交强险立法存在诸多缺陷，导致理解上的争议和法律适用上的混乱。目前立法上主要存在以下几方面的问题，一是如前所述，对诸如“未取得驾驶资格”、“准驾车型不符”、“无证驾驶”、“财产损失”等法律概念未予明晰；二是对交通事故的最终责任承担者规定不全面，对保险公司的追偿权未明文规定，易引发司法实践的分歧，各地各自出台指导性意见、实施办法和内部规定，以统一裁判口径，但各地的这些规定、办法互不统一，各自为政，甚至与法律意旨不尽相同。面对法律理解的分歧和立法盲区，最快速的立法供给方法是最高法院出台相应的司法解释， 但根本上还是应从协调与完善立法体系入手。

　　（一）从立法上明确界定相关概念

　　对“未取得驾驶资格”、“准驾车型不符”、“无证驾驶”、“无驾驶资格”、“财产损失”等专门术语通过立法解释的方式确定其内涵和外延。如前所述，笔者认为，“未取得驾驶资格”与“准驾车型不符”还是应从立法上作严格的区分，这样才符合文义和立法严谨性要求。如从“准驾车型不符”违章行为社会危害性和道德风险考虑，要求致害人承担最终责任，即赋予保险公司此类情形下追偿权，应立法予以明确，并将此种情形加入《条款》第九条追偿事由。

海南省人大常委会


海南省实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法








（1993年11月26日海南省第一届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 根据1999年7月30日海南省第二届人民代表大会常务委员会第八次会议关于修改《海南省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》的决定修正 2010年9月20日海南省第四届人民代表大会常务委员会第十七次会议修订）






第一条 根据《中华人民共和国残疾人保障法》等法律和行政法规，结合本省实际，制定本办法。



　　第二条 各级人民政府应当加强对残疾人事业的领导，将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划，制定本行政区域的残疾人事业发展规划和年度计划，经费列入地方财政预算，建立稳定的经费保障机制，加大财政投入，促进残疾人事业与经济、社会协调发展。



　　县级以上人民政府残疾人工作委员会负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人事业的工作。残疾人工作委员会的办事机构负责日常工作。



第三条 依法设立残疾人福利基金会，为发展残疾人事业依法募集资金。基金会财产的使用和管理应当符合国家有关规定，依法接受财政、审计部门的监督，收支情况应当每年向社会公开。



各级社会福利彩票公益金应当将留归地方的资金按照不低于20%的比例用于发展残疾人事业。各级体育彩票公益金应当将留归地方的资金按照不低于10%的比例用于发展残疾人体育事业。具体比例和使用管理办法由省人民政府规定。



　　第四条 市、县、自治县残疾人联合会按照国家有关规定组织残疾评定，发放《中华人民共和国残疾人证》。



　　残疾人凭残疾人证享受国家和本省对残疾人的各项优惠政策和福利待遇。



第五条 各级人民政府应当将残疾人服务业纳入政府公共服务体系建设，以财政补贴、购买服务等方式扶持公民、法人和其他组织举办专门面向残疾人服务的社会组织和残疾人互助性社会组织。



县级以上人民政府应当将残疾人服务设施建设纳入城乡公益性建设项目，在立项、规划、土地征收、建设经费等方面给予扶持。



　　第六条 残疾人较多的企事业单位，职工代表大会应当有残疾职工代表。



　　省、市、县、自治县应当积极培养、选拔残疾人干部，各级残疾人联合会应当安排一定数量的残疾人干部。



　　第七条 建立省残疾人康复中心，开展康复医疗、工作人员培训、科学研究、技术指导等工作；有条件的市、县、自治县及乡镇、街道应当建立残疾人康复机构。



县级以上人民政府应当采取措施鼓励和扶持社会力量建立残疾人康复机构。



卫生行政主管部门应当根据需要有计划地在医疗机构设立康复医学科室，组织和指导城乡社区开展康复服务，逐步建立和完善资源共享的康复服务网络。



　　第八条 县级以上人民政府应当将残疾人白内障复明手术、功能性肢体残疾矫治、小儿脑瘫治疗、精神病治疗等医疗康复项目纳入城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗范围。



　　各级人民政府应当建立残疾人康复救助制度，对贫困残疾人购置基本辅助器具、接受康复医疗等基本康复服务给予补助。



各级人民政府应当组织卫生部门对新生婴幼儿先天性功能缺陷免费筛查、早期治疗和救助，对孤残儿童免费提供抢救性治疗康复，对贫困家庭残疾儿童抢救性治疗康复提供医疗救助，逐步提供免费的基本康复服务。



　　第九条 各级人民政府应当完善残疾学生的助学制度，通过补助、资助和奖励等方式，对残疾学生、贫困残疾人家庭的学生提供帮助。



各级人民政府应当对接受义务教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生免除学杂费、课本费，给予适当的交通费和生活费等补助；对接受普通高中教育和中等职业学校全日制教育的残疾学生和贫困残疾人家庭学生免除学费、住宿费，并给予生活费补助。



第十条 省人民政府应当设立特殊教育专项资金，用于发展特殊教育事业。



市、县、自治县人民政府应当根据残疾儿童少年数量采取随班就读、普通学校附设特殊教育点、建立残疾人特殊教育学校或者合作建校、委托培养等形式，保障本地区适龄残疾人就学。



县级以上人民政府及其教育行政主管部门应当根据残疾人数量、分布状况和残疾类别等因素，因地制宜建立综合性特殊教育学校，对不适应在普通教育机构学习的残疾人实施特殊教育。　　



第十一条 特殊教育教师和手语翻译、盲文翻译享受特殊教育津贴，其数额不低于本人的基本工资的20%。具体办法由省人民政府制定。



　　第十二条 国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位（以下统称用人单位）应当按照不低于本单位在职职工总数1.5%的比例安排残疾人就业。其中安排1名盲人或者一级肢体残疾人就业的按照安排2名残疾人计算。当年度按比例安排残疾人就业的指标，按照当年实际用工月份计算。



　　未按前款规定安排残疾人就业的，应当按照其实际差额人数和所在市、县、自治县上年度职工年平均实际工资的120％计算缴纳残疾人就业保障金。



　　用人单位应当缴纳的残疾人就业保障金数额，经当地残疾人联合会审核后，由地方税务机关代为征收。



残疾人就业保障金纳入财政预算管理，专款专用，接受财政、审计、监察部门的监督检查。残疾人就业保障金具体征收、使用、管理办法由省人民政府规定。



第十三条 用人单位应当保障残疾职工合法权益，并根据其特点安排适当的工种和岗位，提供相应的劳动条件和劳动保护，不得在晋职、晋级、职称评定、报酬、休息休假、社会保险、生活福利等方面歧视残疾人职工。



　　第十四条 各级人民政府和有关部门应当采取措施，开发适合残疾人就业的公益性岗位，促进残疾人就业。



公共财政投资、政府购买或者政策扶持的社区服务等公益性岗位，用于安排残疾人的比例不低于5%。



第十五条 各级人民政府应当鼓励、扶持兴办残疾人福利企业、盲人按摩机构、工疗或者农疗机构、辅助性就业工场或者农场等集中安置残疾人就业的福利性单位，依照有关规定减免税费。



前款所称工疗、农疗机构是指集劳动和康复为一体的，组织精神、智力等残疾人员参加适当生产劳动、实施康复治疗与训练、开展生活与职业技能训练的集中安置残疾人机构。



　　第十六条　各级人民政府和有关部门应当鼓励残疾人自主择业和自主创业，在资金、经营场地等方面给予扶持，依法减免税费。



有关部门和农村基层组织应当对从事各类生产劳动的农村残疾人，在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品购销和信贷等方面给予优惠扶持。



第十七条 县级以上人民政府对参加社会保险缴费确有困难的残疾人，应当按照国家和本省有关规定对其个人缴费部分给予补贴。



第十八条 县级以上人民政府应当适当放宽贫困残疾人享受最低生活保障和生活救助待遇条件，对无劳动能力、无经济来源且无法定赡养、扶养、抚养人或者法定赡养、扶养、抚养人无赡养、扶养、抚养能力的残疾人按规定给予供养和救济。



　　第十九条 有条件的市、县、自治县应当通过公办、民办公助等形式，建立专门的残疾人托养照料机构，对生活不能自理的残疾人实施集中托养。



　　乡镇、街道、社区应当依托社区服务设施和福利机构开展日间照料等服务，以多种形式支持残疾人居家安养。



第二十条 市、县、自治县住房和城乡建设行政部门应当对符合条件申请租售保障性住房的城镇残疾人家庭优先进行安排，在楼层分配上应当对行动不便的残疾人家庭予以适当照顾。



因城市建设规划需要拆迁残疾人房屋的，在临时安置补助费、搬迁补助费、回迁地域、住房楼层等方面，给予残疾人适当照顾。



乡镇人民政府和土地管理部门应当优先为符合申请条件的农村残疾人家庭办理宅基地审批手续，将贫困残疾人家庭优先纳入农村危房改造项目，依照有关规定给予补助。



　　第二十一条 各级人民政府和文化、体育等有关部门应当有计划地新建、改建、扩建方便残疾人参加的文化、体育、娱乐等公共活动场所。



　　有条件的市、县、自治县应当建立残疾人文化活动和体育训练场所。



第二十二条　残疾人凭残疾人证可以免费进入博物馆、纪念馆、科技馆、美术馆、展览馆、体育场（馆）、文化馆（室、中心）、科技活动中心、公园、动物园、植物园等公共场所以及旅游景区（点）。



残疾人凭残疾人证免费办理图书馆借书证、阅览证。



　　第二十三条 车站、码头、机场、医院等场所和公用事业单位，应当设立残疾人优待服务窗口，为残疾人提供优先、优惠服务。



　　盲人和其他重度残疾人凭残疾人证免费乘坐市内公共汽车等公共交通工具。



第二十四条 新建、扩建、改建城市建筑物、道路、交通、公共服务设施等项目，应当按照国家规范和标准要求与无障碍设施同步设计、同步施工、同步验收。车站、码头、停车场、大中型商场、宾馆、旅游景区（点）、影剧院、图书馆、博物馆等公共场所未设置无障碍设施的，应当逐步进行无障碍改造。



公共交通站所和工具应当配置无障碍设备，标明残疾人专用座椅。公共停车场应当设置一定比例的无障碍停车位。



　　有条件的市、县、自治县应当对贫困残疾人家庭住宅无障碍改造提供补助。



任何组织和个人不得损毁、侵占无障碍设施，或者擅自改变无障碍设施的用途。



第二十五条 大型、重点公共场所和风景区、公园的主要景点应当设立盲文简介和盲人手摸模型。



面向公众服务的重点服务行业应当推广手语。



　　第二十六条 违反本办法规定，逾期不缴纳残疾人就业保障金的，由残疾人联合会责令其限期缴纳；逾期仍不缴纳的，从欠缴之日起，按日加收千分之五的滞纳金，滞纳金不超过残疾人就业保障金应缴数额。对限期缴纳决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议也不提起诉讼，又不履行限期缴纳决定的，残疾人联合会可以依法申请人民法院强制执行。



第二十七条 有关单位违反本办法规定，对残疾人不提供优惠服务或者不执行减免收费的，由相关行政主管部门责令改正；逾期不改正的，可处1000元以上5000元以下的罚款，并依照有关规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。



第二十八条 对违反本办法规定的行为，法律、法规已有处罚、处分规定的，从其规定。



　　第二十九条 本办法具体应用的问题由海南省人民政府解释。



　　第三十条 本办法自2011年1月1日起施行。