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从教育行政案件看行政诉讼法的修订与完善

姬永福,刘晓序


[内容提要]随着社会发展，教育与人们关系日益密切，教育纠纷时有发生，而其中大多以教育行政管理机关行使特定职权而引起。这类纠纷双方地位并不平等，显然不属民事案件，应纳入行政诉讼领域。但由于行政诉讼法对该类案件是否属行政诉讼受案范围语焉不详。理论界,实务界意见不一。本文拟从这一类案件的实务处理和理论分析作为切入点来深入探讨现行行政诉讼立法目的，受案范围，被告资格等基本内容的缺失和完善。
[关键词] 目的; 受案范围；行政主体；被告适格
案例`问题及法律思考之一
案例：《义务教育法》规定，达到入学年龄的未成年人家长有监护子女接受义务教育的义务。对有的家长拒绝履行该义务的，有的地方政府就向法院提起行政诉讼要求家长履行相应义务。如《法制日报》曾连续报载《不送孩子上学吃官司--修文8位家长成被告》（1998年11月20日），《家长不让孩子上学，乡长控告家长违法》（1999年3月30日）.
问题：行政诉讼通俗地讲是“民告官”，那么可否允许“官告民”呢？即当公民不履行行政义务时政府可否作行政诉讼中的原告呢？
思考：这一类案件带来的问题实际上牵涉到对行政司法权与行政权关系的理解以及对行政诉讼法的立法目的的认识。
行政司法权与行政权之间的关系
行政司法权与行政权之关系问题是以权力分立与制约理论为基础的。“不同性质的国家权力相互独立，并分别委托给不同的人或群体行使的政府形式是最可靠的。”而且，仅有分权并不能防止权力滥用，因为运用权力的人也有人性的弱点。“野心必须用野心来对抗”。其思想脉络就是：权力过于集中必然导致滥用，所以需要分权，分权仍不能防止权力滥用,所以需要权力之间互相制约.这样的思想基础上建立起来的二者关系必然是行政权要求司法权的尊重和有限介入.这种有限介入既包括限制司法机关主动介入也拒绝行政机关自动降低行政权威而”委身”于司法权威之下.


案例，问题及法律思考之二
案例 ：某镇政府拖欠供电所电费，供电所停止向其供电，镇政府便做出在镇学校上学的9名供电所职工子弟“暂放假5天”的决定。因此，9名学生向法院提起行政诉讼状告镇政府侵犯自己的受教育权。
问题：上述案例就是原告诉行政机关侵犯了自己合法的受教育权。这里要讨论的是，侵犯受教育权的具体行政行为能否被诉呢？
思考：要解决上述问题就需要对行政诉讼受案范围做一个系统考察.
一） 对受案范围的理解。行政诉讼受案范围实际上是法定的由法院受理并审判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围实际上涉及到司法权，行政权和诉权三者之间的关系。对法院而言，受案范围就是法院的“主管范围”。它决定着法院与行政机关在解决行政案件中的责任与分配。对行政主体而言，受案范围实质上就是其行政行为受司法审查的范围。而对行政相对人来讲，受案范围就是“起诉范围”。
二）受案范围的设定方式。世界各国对行政诉讼受案范围的设定方式规定不一。英美法系和法国主要是通过判例来确定，而大陆法系国家做法各异。基本分为：列举式（即在相关法律法规中逐一列举出哪些案件由法院受理，那些不能由其受理）；概括式（法律规定一个原则性的概括标准，符合这一标准的均可提起行政诉讼）;混合式(列举和概括并用)。综合考察我国行政诉讼法关于受案范围的法条，可以认为我国采取的是“肯定概括结合否定列举，并以肯定列举示范为补充”。即除第12条列举的属不可诉行为外，凡符合第2条概括规定的，均是可诉的，而11条的肯定式列举规定仅是举例，示范性质的，而不是对受案范围的界定和限制。只有做这样的理解，才能既妥善处理司法权和行政权的关系又能最大限度地保护相对人的合法权益。当然这需要行政诉讼法在修订时进一步明确11条的“列举示范”性质。
三）确定标准及具体到我国。一国的行政诉讼受案范围不是任意确定的，而是综合考虑本国政治体制，法制现状，历史传统的结果.不仅因国家而异且一国也不是一成不变的。但考察世界上主要国家的行政诉讼制度，可以发现其受案范围的确定并非无章可循。在纷繁复杂的法律规定下还是有一些“潜规则”的：1，最大限度地保护行政相对人的合法权益。“有权利就必有救济”“无救济则无权利”。行政诉权是行政相对人的一项重要救济权，非有正当理由不能剥夺或限制。所以在确定受案范围时应在不损害公益前提下尽量扩大行政诉讼受案范围。2,妥当处理司法权和行政权之关系。司法机关对于行政监督应有
限度，应只将主要涉及法律问题或争议的行为列入受案范围。3，应考虑到本国法制完备程度，行政机关执法水平，社会法律意识和法院解决行政争议的实际能力等因素的制约。我国立法者在确定行政诉讼受案范围时，无疑也参考了上述标准，并最终确定了行政行为的两大可诉标准：行为标准和权益标准。行为标准，即必须是当事人认为违法侵权的具体行政行为；而权益标准则是我们今天要着重讨论的问题。由于长期以来，人们对我国行政诉讼受案范围的设定方式存在误解（如将行政诉讼法11条示范性的列举理解成限定性的罗列）。所以大多人认为只有人身权，财产权受侵犯的才能诉诸法院，这样公民的政治权利和经济文化权利受违法的具体行政行为侵犯时没有救济途径，出现了法律上的“救济真空”。这是行政诉讼立法上的缺憾。事实上，无论是从行政诉讼法法条本身还是其背后立法精神来看，对受案范围的“权益标准”均应作“扩大解释”。行政诉讼法第2条和第11条2款都表明凡是法律赋予的权利（只要未被明确排除于司法保护之外的）均属行政保护的合法权益范围。从立法精神层面看，如前所述我们在确立受案范围时在不损害公共利益前提下，就应尽量扩大行政诉讼受案范围，以达到最大限度保护行政相对人合法权益的立法目的。
案例，问题及思考之三
案例： 北京科技大学学生田永因考试携带字条被学校给予勒令退学的处理，但该处理实际上并未得到执行。此后两年中，田永仍以一名正常学生身份在该校学习。临毕业时，学校以已对他做出退学处理的理由，不予发放其毕业证和学位证。田永不服遂向法院提起行政诉讼，要求法院判令学校发放上述证件。
问题：法院受理这两起案件引起了法学界很大的争议。大家对学校能否成为行政诉讼的被告看法不一。
思考：实际上对这类案件如何处理牵涉到对行政主体概念的把握和行政诉讼被告适格的理解。
我国现行行政主体理论认为行政主体是享有行政职权能够独立进行行政管理并独立承担责任的组织。主要包括两类：具有法定行政职权的行政机关和法律，法规授权的组织。而目前我国体制下，像学校，基金会等等一些不具有“官”的身份的组织，却常常以“官”的姿态行使管理权。从法律角度我们该如何看待类似组织呢？显然，他们不属于“行政机关”，那么是不是法律，法规授权的组织呢？以学校为例来看，《教育法》25条明确规定：“国家制定教育发展规范，并举办学校等教育机构”;该法21条规定：“国家实行教育证书制度，经国家批准设立或许可的学校及其他教育机构，按国家有关规定颁发学历证书。类似授权学校的法律依据还有《学历条例》《高等教育法》等法律法规。显而易见，学校可以被认为是法律，法规授权的组织。但它是否是行政诉讼法视野内的授权组织呢？换句话说，法律，法规授的这个“权”是否是“行政管理权”呢？从我国现行办学机构及教育行政管理机关关系来看，在所有制上，公立学校占绝对的主导地位；在管理内容上，学籍，学位是其严格管理的内容，学校向学生颁发毕业证，学位证是代表国家而非学校自主行为。由此分析，类似如学籍，学位管理，教师职称评定等具有明显的行政管理性质的职权行使就是法律法规对学校的授权。学校在行使该授权时，如果侵犯了学生教师的合法权益，他们就可以提起行政诉讼。学校此时理应成为被告。但从长远来看，用法律，法规授权的方式来界定行政诉讼被告必然行之不远。因为从行政法发展方向来看，其介入的广度日益扩张。社会各行业都需要法律法规来加以规范。以法律规定某一组织的权力就认定其为授权组织的现行做法将越来越行不通。所以，找到一条既能规范类似授权组织，又能保护被管理者合法权益的最佳途径来才是当务之急。我们知道，法律之所以授权给该组织，被授权的权力之所以具有公权力的性质，关键是此类组织本身就具有管理公共事务的职能。因此，有学者建议将国外的“公务法人”引入，笔者认为这未尝不是一个好的途径。我们考察国外公务法人的出现可以发现它是公务分权的结果。因为社会越发展，行政事务就越纷繁多样，且专业性就越强。行政机关不可能全部承担，只能将一些特定的，独立的行政公务从国家和地方行政机关的一般职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使,并由其独立承担法律责任。这样，将学校划入公务法人范畴中来，使其成为行政主体，其与被管理者发生的因行政管理而起的纠纷就可纳入行政诉讼加以解决。通俗的说，我们就不用考虑该类组织能不能成为适格被告，而只要考虑双方之间的纠纷是否是行政管理引起的纠纷。如果是，则无可非议的适用行政诉讼。


内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》的决定

（2009年5月22日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过 2009年5月22日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会公告第8号公布 自公布之日起施行）


内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议，决定对《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》作如下修改：

第二十条第二款改为第二十一条，修改为：“代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：

（一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；

（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。

“前款所列情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务，但代表资格终止者除外。”

此外，根据本决定对条文顺序作相应调整。

本决定自公布之日起施行。

《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》根据本决定作相应的修改，重新公布。


附：内蒙古自治区实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法（2009年修正本）

（1998年9月28日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 根据2003年7月25日内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第四次会议关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》的决定修正 根据2007年8月3日内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》的决定修正 根据2009年5月22日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》的决定修正）

第一章 总则

第一条 为保证自治区内各级人民代表大会代表依法行使代表职权，履行代表义务，发挥代表作用，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和有关法律、法规，结合自治区实际，制定本办法。

第二条 自治区各级人民代表大会代表，是自治区各级国家权力机关的组成人员。自治区各级人民代表大会代表集体行使本级人民代表大会的职权。自治区内各级人民代表大会代表，享有法律、法规所赋予的各项权利。

自治区内各级国家机关、企事业单位和社会团体，应当为各级人民代表大会代表执行代表职务提供保障。自治区各级人民代表大会及其常务委员会，应当为自治区内各级人民代表大会代表履行代表职务提供必要的条件。

第三条 代表必须认真履行代表职务，模范地遵守宪法和法律、法规，保守国家秘密，维护民族团结和祖国统一，在参加生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律、法规的实施。

第二章 代表职务的执行

第四条 代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使职权。

旗、自治旗、县、不设区的市、市辖区（以下简称旗县级）以上地方各级人民代表大会代表，因故不能出席本级人民代表大会会议的，应当在会议召开十日前，向本级人民代表大会常务委员会书面提出请假，由主任会议批准。旗县级以上地方各级人民代表大会代表，在一届任期内请假一般不得超过两次。

苏木、乡、民族乡、镇（以下简称苏木乡级）人民代表大会代表，因故不能出席本级人民代表大会会议的，应在会议召开五日前，向本级人民代表大会书面提出请假，由主席批准。苏木乡级人民代表大会代表，在一届任期内请假一般不得超过一次。

第五条 在人民代表大会会议期间，代表可以接受邀请，也可以被代表团或者联名提出议案的代表推选，列席大会主席团会议或专门委员会会议。

第六条 代表可以在大会规定的时间内，依法向本级人民代表大会书面提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程。

列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提出议案的代表要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止；如果提出议案的部分代表要求撤回，而另一部分代表坚持提出，且符合法定人数，该项议案仍然有效。

不列入会议议程的议案，可以交本级人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作部门审议，提出处理意见，报本级人民代表大会常务委员会会议审议。必要时，常务委员会可以作出决定。

不符合议案条件的，作为代表建议、批评和意见办理。

第七条 在人民代表大会会议期间，各级人民代表大会代表可以依法书面提出对本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的质询案。

质询案由主席团决定答复方式，并交受质询的机关答复。提出质询案的代表有权参加答复质询的会议。

提质询案的代表半数以上对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。

旗县级以上各级人民代表大会代表提出的质询案，受质询机关认为涉及的问题比较复杂，在大会会议期间答复有困难的，或者提出质询案的代表半数以上对再次答复仍不满意的，经主席团决定，可以在大会闭会后三个月内，由受质询机关在人民代表大会常务委员会会议上作出答复，提质询案的代表可以推选1-3名代表列席会议。常务委员会根据答复的情况和代表的意见，必要时可以作出有关决定。

第八条 在自治区各级人民代表大会会议或者闭会期间，代表有权向本级人民代表大会或者常务委员会提出建议、批评和意见，有关机关和组织应当认真研究办理。承办单位应当有领导负责，专人办理，并在三个月内将办理情况和意见答复代表，同时抄报交办机关。

旗县级以上各级人民代表大会常务委员会和苏木乡级人民代表大会，应当采取一定的方式，征询代表对建议、批评和意见办理工作的意见，并通过组织代表视察等方式，对本级人民代表大会代表建议、批评和意见的办理工作进行督促、检查。对办理不当、代表不满意的，可以责成承办单位重新办理。承办单位应在一个月内将重新办理的情况向代表和交办机关作出答复或说明。

第九条 旗县级以上各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理情况，由本级人民代表大会常务委员会和本级人民政府办事机构提交本级人民代表大会常务委员会审议后，向本级人民代表大会会议报告。

苏木乡级人民代表大会主席，应当向本级人民代表大会会议印发上一次人民代表大会代表建议、批评和意见办理情况的报告。

第十条 自治区内各级人民代表大会代表，在本级或者下级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会主席、副主席的组织下，按照便于组织和开展活动的原则，组成代表小组。代表小组应推选出组长、副组长，负责组织代表开展活动。代表一般要参加一个代表小组。代表小组活动的次数，由各地视工作需要决定，一般每年不得少于两次。

第十一条 代表小组活动的内容：

（一）学习宣传宪法和法律、法规，贯彻本级和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定；

（二）了解各项法律、法规的贯彻实施情况；

（三）开展就地视察；

（四）进行调查研究；

（五）对本级或下级人民政府、人民法院、人民检察院及其所属部门的工作和法律、法规在本行政区域内的执行情况开展监督评议；

（六）采取多种形式联系选民或选举单位，反映选民的意见和要求，协助本级人民政府推行工作；

（七）交流代表活动和联系选民的经验；

（八）参加本级或下级人民代表大会常务委员会或苏木乡级人民代表大会安排的其他活动。

第十二条 代表可以参加集中视察、专题视察，也可以持代表证进行视察。

代表集中视察由本级人民代表大会常务委员会办事机构或者委托下级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会主席、副主席负责组织。

自治区人民代表大会常务委员会盟工作委员会，受自治区人民代表大会常务委员会委托，组织本地区的全国和自治区人民代表大会代表开展集中视察、检查或其他代表活动。

视察的内容由安排视察的人民代表大会常务委员会或苏木乡级人民代表大会主席确定。人民代表大会常务委员会或苏木乡级人民代表大会主席，可以根据需要和可能，就视察内容征求代表意见。

代表集中视察时，可以直接约见本级或者下级有关国家机关负责人，也可以由组织代表视察的机关同有关部门联系安排。

专题视察由旗县级以上各级人民代表大会常务委员会、苏木乡级人民代表大会根据工作需要进行安排和组织。

代表可以持代表证在本行政区域内或就近就地进行视察。有关单位和旗县级以上各级人民代表大会常务委员会应当积极给予协助安排。代表持证视察的内容、对象、时间，由代表自行确定。代表在持证视察时，应密切联系选民，听取选民的意见和要求。

第十三条 代表视察结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会、苏木乡级人民代表大会提交视察报告。

各级人民代表大会常务委员会、自治区人民代表大会常务委员会盟工作委员会、苏木乡级人民代表大会受上级人民代表大会常务委员会委托，组织上级人民代表大会代表视察后，应当及时将视察情况向上级人民代表大会常务委员会报告。

第十四条 代表应与原选区选民或原选举单位保持密切联系，回答他们对代表工作和代表活动的询问，经常听取人民群众的意见，汇报自己执行代表职务等方面的情况，主动接受原选区选民或原选举单位的监督。

代表不在原选区居住或不在原选举单位所在地工作的，每年应回原选区或原选举单位进行一次调查研究、听取群众意见，或者参加一次当地组织的代表活动。

第三章 代表执行职务的保障

第十五条 旗县级以上各级人民代表大会常务委员会、苏木乡级人民代表大会为本级人民代表大会代表制发代表证。

代表不慎将代表证遗失，应向原选举单位和本级人民代表大会常务委员会报告。

第十六条 代表所在单位应当支持代表执行代表职务，工资、津贴和奖金照发，劳保、福利给予保障。

无固定工资收入的代表执行代表职务，由本级财政适当给予补贴。

第十七条 代表在本级人民代表大会闭会期间执行代表职务占用的时间，自治区和设区的市人民代表大会代表每年十五天左右，旗县级人民代表大会代表每年十天左右，苏木乡级人民代表大会代表每年七天左右。

第十八条 自治区各级人民代表大会闭会期间代表的活动经费，经各级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会根据实际情况确定后，由各级人民政府列入本级年度财政预算，专项拨付。其中，自治区、设区的市、旗县和苏木乡镇人民代表大会代表的活动经费每人每年分别不得少于2400元、1200元600元和300元，并应当根据本地区经济发展状况和财政收入的增加，逐步有所增加。

代表活动经费实行统一管理，专款专用。

各级人民代表大会常务委员会代表工作机构负责本级代表活动经费的管理和使用。

苏木乡级人民代表大会代表活动经费的管理和使用，由专职主席或者副主席决定。

第十九条 自治区各级人民代表大会举行会议时，应当为使用蒙古语言文字的代表履行职务提供方便。

自治区、自治旗和民族乡人民代表大会举行会议时，应当做到民族语言文字和汉语言文字并用。

代表在闭会期间执行代表职务时，有关部门应对少数民族代表在语言文字、生活习俗等方面提供便利条件。

第二十条 对自治区内各级人民代表大会代表实行逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关在执行前，应报请该级人民代表大会主席团或者常务委员会批准；对同时担任两级以上人民代表大会代表职务的，应分别报告有关人民代表大会主席团或者常务委员会，并按照其中最高一级人民代表大会主席团或者常务委员会的批复执行。

第二十一条 代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：

（一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；

（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。

前款所列情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务，但代表资格终止者除外。

第二十二条 自治区各级人民代表大会代表被公安、司法机关采取法律规定的限制人身自由的措施时，应主动表明代表身份，出示代表证，并有权向本级人民代表大会主席团或者常务委员会或者苏木乡级人民代表大会提出申诉。

第二十三条 自治区内一切组织和个人必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。

对有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务，阻碍代表依法执行代表职务，以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务，以及对代表依法执行代表职务进行打击报复等行为，旗县级以上各级人民代表大会常务委员会和苏木乡级人民代表大会应当监督有关部门依法处理。有关部门应当将处理结果及时报告本级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会。

第四章 联系代表的工作

第二十四条 旗县级以上各级人民代表大会常务委员会应有负责代表工作的机构或人员，应当建立健全联系本级人民代表大会代表的制度，通过走访、接待代表来访、召开代表座谈会、设立主任接待日或者代表信箱等方式，加强与本级人民代表大会代表的联系。

第二十五条 旗县级以上各级人民代表大会常务委员会和苏木乡级人民代表大会应当向本级人民代表大会代表印送法律、法规等有关资料，并可以采取报告会、讲座等形式培训代表，为代表履行代表职务提供必要的条件。

第二十六条 自治区各级人民代表大会代表工作单位或者通讯地址有变动的，代表应当在一个月内书面告知原选举单位和本级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会。

第二十七条 中国人民解放军内蒙古军区政治部和各盟市军分区政治部负责联系驻军中的本级和上级人民代表大会代表。

第五章 代表资格的终止

第二十八条 自治区各级人民代表大会代表未经批准，两次不出席本级人民代表大会会议的，由代表资格审查委员会报请本级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会决定，由本级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会向代表发出终止其代表资格的书面通知，并予以公告。

第二十九条 由人民代表大会选举产生的人民代表大会代表辞去代表职务时，在选举该代表的人民代表大会会议期间，向大会主席团书面提出申请，大会主席团同意后予以公告，同时报上级人民代表大会常务委员会备案；在该级人民代表大会闭会期间，向常务委员会书面提出申请，常务委员会同意后予以公告，同时报上级人民代表大会常务委员会备案。

第三十条 由选民直接选举产生的人民代表大会代表，辞去代表职务时，向旗县级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会书面提出申请，由旗县级人民代表大会常务委员会或者苏木乡级人民代表大会决定并予以公告。

第六章 附则

第三十一条 本办法自公布之日起施行，《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会联系代表工作办法》同时废止。