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简述强化公安行政处罚告知程序的建议

刘成江


　　一、健全法律法规中有关公安行政处罚告知程序的制度
　　告知是行政执法程序中不可或缺的基本程序，是改善当前行政执法状况的“突破口”。从我国法律法规中有关公安行政处罚告知程序的规定来看，告知程序的规定仍是简单而粗疏的，无法满足实际操作的需要，不能达到保障公民权益的基本目的。因此，完善公安行政处罚告知程序的当务之急在于我们要正视告知程序的各项规定，健全告知程序的相关法律规范。
　　在法律法规中增加对程序的保障性规定，并进一步明确不履行告知义务的法律责任。尽管根据《行政处罚法》第41 条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，如果不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，行政处罚决定不能成立。但法律并没有禁止行政机关重新对当事人就同一事实进行处罚，这不仅不利于保障当事人的合法权益，还有可能使案件的当事人长期陷于案件之中。因此，建议在法律法规中应明确规定公安机关(包括其他行政机关) 因不履行或不正确履行告知义务导致程序违法，则其行政执法行为视为无效，公安机关(包括其他行政机关) 不得再对该案件进行处罚。
　　此外，执法实践中不履行告知义务所带来的不是承担相应的法律责任，而往往是领导的“网开一面”或者象征性的批评教育，这在客观上无疑助长了公安机关内部执法人员不重视、不认真履行告知制度的恶习。因此，明确告知制度的法律责任势在必行。笔者认为，应在法律法规中规定相应的责任追究制，对不履行告知程序的，由上级公安机关或监察部门、纪检部门视情节对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分。
　　二、完善和规范告知程序，使告知程序统一化、规范化
　　关于告知程序，虽然有法律法定，但具体的告知形式、方式、格式、告知语言等都没有详细规定。告知有处罚前告知、处罚中告知、处罚后告知、简易程序中告知、一般程序中告知、听证程序中告知、告知的形式也多种多样，公安机关在行政执法中要严格执行统一的法定程序，不能想告知才告知，想什么时候告知就什么时候告知，想告知什么就告知什么，甚至当事人问都不告知，这些都是违法，在现代法治社会是不容允许的。为了公安行政执法的严肃性、权威性和规范化，公安机关要将告知程序细化，不仅将告知的内容和时间统一。更重要的是将告知程序中的告知方式、格式、语言等统一化，甚至可以考虑制定一部统一的“告知规程”法规。这样，使公安行政执法即方便、快捷，又准确、规范。
　　三、提高执法者的素质
　　在健全法律法规的同时，要重视人的因素，因为再完善的法律也是由人来执行的，没有高素质的公安行政执法队伍，就难以在公安机关内部形成一种既合法、合理，又重视履行告知义务的局面。本人认为，要提高执法者的素质，首先应提高执法者的政治思想素质，要彻底转变两千年封建社会遗留下来的权力主义、官本主义思想，树立权利主义、民本主义思想。其次，要提高执法者的法律意识、改变重实体、轻程序以及重行政效率、轻相对人权益保护的观念。通过组织办案民警学习相关的法律法规，使广大执法人员充分认识到告知程序在严格执法及执法程序中的重要地位。


北安市人民法院 刘成江
江西省萍乡市人民政府


萍乡市装饰装修管理暂行办法

二00四年六月十一日


萍乡市装饰装修管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为了加强建筑装饰装修行业的管理，维护建筑市场秩序，促进建筑装饰装修行业的健康发展，保障建筑装饰装修活动当事人的合法权益，确保公共安全，根据《中华人民共和国建筑法》、《江西省建筑管理条例》、建设部《建筑装饰装修管理规定》和《住宅室内装饰装修管理办法》等法律法规规章的规定，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 凡在我市行政区域范围内对新建、扩建、改建工程或对原有房屋等建筑物、构筑物进行装饰装修的，均适用本办法。
本暂行办法所称的建筑装饰装修（包括住宅室内装饰装修）是指为使建筑物、构筑物内外空间达到一定的环境质量要求，使用装饰装修材料，对建筑物、构筑物外表和内部进行装饰处理的工程建筑活动。
本暂行办法所称住宅室内装饰装修，是指住宅竣工验收合格后，业主或住宅使用人为改善自己的居住环境，对住宅室内进行装饰装修的工程建设活动。
具有文物保护价值的建筑、古建筑的装饰装修，依照有关规定执行。
第三条 建筑装饰装修应该达到安全适用、经济合理、美化环境的要求，应当保证工程质量,符合工程建设强制性标准，符合城市规划和消防等有关规定和标准。
第四条 建设行政主管部门负责建筑装饰装修的管理工作。装饰装修工程项目按行政区域范围实行分级管理，市中心城范围由市建设行政主管部门具体负责，各县（区）建设行政主管部门负责其行政区域范围内的装饰装修工程项目的管理工作。其主要职能是：
（一）贯彻执行国家、省、市有关建筑装饰装修行业管理的法律、法规和政策，并负责地方性行业规范性文件的制订和实施；
（二）负责建筑装饰装修施工企业和装饰装修设计单位的资质管理工作；
（三）负责建筑装饰装修工程的报建审批和承、发包的监督管理；负责建筑装饰装修工程的质量、安全、现场文明施工的监督管理工作和验收备案、审查工作；
（四）负责查处建筑装饰装修活动中的违法行为。
装饰装修行业管理机构具体负责本暂行办法的实施。
第二章 资质管理
第五条 从事建筑装饰装修施工的企业，必须经建设行政主管部门进行资质审查，取得建设行政主管部门核发的资质证书后，方可在资质证书规定的范围内承包工程。
第六条 建筑工程装饰装修施工企业申请资质等级应提供以下资料：
（一）企业资质申请表；
（二）企业章程；
（三）企业（法人）营业执照；
（四）企业验资报告；
（五）企业法定代表人和企业技术、财务、经营负责人的任职文件、职称证件；
（六）企业所有工程技术、经济管理人员的职称证件和项目经理的资质证书；
（七）其它需要出具的证明和资料。
第七条 住宅室内装饰装修施工企业资质分A、B两级，申请其资质等级应提供以下材料：
（一）住宅装饰装修企业资质申请表；
（二）企业（法人）营业执照；
（三）企业章程；
（四）企业验资报告；
（五）企业办公场所房产证明或租赁合同；
（六）企业法定代表人和技术、财务负责人的任职文件、身份证、毕业证书和职称证书；
（七）企业财务年报表；
（八）企业年装饰装修工程统计表。
新设立的A、B级企业，可不提供工程业绩、企业净资产材料。
第八条 从事建筑装饰装修设计的单位，应到建设行政主管部门办理资质审查，取得建设行政主管部门核发的资质证书后，方可在资质证书规定的范围内承接装饰装修设计业务。
第九条 建筑装饰设计单位申请企业资质应提交以下申报资料：
（一）设计资质申请表；
（二）批准设立单位的文件和单位的营业执照（复印件）；
（三）单位法定代表人和负责建筑装饰设计技术负责人的简历及任命（聘任）文件（复印件）；
（四）在职人员的正式统计表，技术骨干的毕业证书，职称证书（或执业证书），身份证及人事关系证明（复印件）；
（五）注册资本、工作场所和技术设备情况；
（六）建筑装饰设计的质量管理制度；
（七）单位的章程和有关管理的规章制度；
（八）符合申请等级的建筑装饰设计资料（竣工验收报告、用户意见、工程获奖证书）；
（九）其他需要出具的证明或材料。
建筑装饰设计资质等级标准的核定按照建设部《建筑装饰设计资质分级标准》执行。
第十条 设计单位必须严格执行国家建筑设计规范和消防法规，接受公安消防安全方面的管理与监督。
第十一条 建设行政主管部门对建筑装饰装修设计、施工企业实行年度检查，凡未按规定期限申请资质年检的企业，其资质等级证书自行失效。年检结论作为企业晋升、降级和吊销资质证书的重要依据。
第十二条 建筑装饰装修设计、施工企业分立、合并或变更名称、地址、法定代表人、技术负责人等，应在确定之日起30日内到建设行政主管部门办理资质合并、注销或变更手续。
第十三条 外地建筑装饰装修设计和施工企业进萍承揽工程项目的，须按本办法规定先到市建设行政主管部门办理备案手续。
第十四条 外地装饰设计和施工企业来萍承揽建筑装饰装修工程，按项目进行备案需提交以下资料：
（一）企业所在地建设行政主管理部门出具的外出设计施工介绍证明；
（二）外地进萍设计施工申请表；
（三）企业资质等级证书及营业执照副本；
（四）企业安全资格证书；
（五）在萍项目经理的资质证书及法人委托书；
（六）设计单位派出的设计人员和施工企业驻施工现场的技术负责人职称证件及任职文件。
第三章 报建与许可
第十五条 装饰装修（含与主体建筑共同发包）工程项目，建设单位或个人必须向建设行政主管部门报建。但是对于住宅室内仅进行轻质地板铺设和粉刷墙面的家装项目可不报建。
装饰装修涉及拆改主体结构或明显加大荷载的，应由房屋安全鉴定单位对装饰装修方案的使用安全进行审定，经审定同意后向建设行政主管部门报建。
第十六条 建设单位或个人应将装饰装修工程发包给具有相应资质等级的装饰装修施工企业，在本行政区域内建筑面积在1000平方米以上或投资规模超过30万元（含30万元），有下列情况之一的装饰装修工程应采取招标方式发包：
（一）涉及社会公共利益、公众安全的；
（二）全部或者部分使用国有、集体资金投资或者国家融资的；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的；
（四）法律、法规规定的其他工程。
第十七条 建筑装饰装修工程开工前，建设单位或个人应办理工程质量安全监督手续，申请领取建筑工程施工许可证。
第十八条 申请办理施工许可证，需要提交以下资料：
（一）建筑装饰装修工程报建申请表；
（二）发包和承包双方签订的书面合同原件；
（三）建筑物产权证书或建筑物所有人同意使用人装修的协议；
（四）满足施工需要的工程施工组织设计、图纸和有关技术资料；
（五）变动建筑主体或承重结构的，需提交原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出的设计方案；
（六）企业资质等级证书、安全资格证书、企业营业执照。外地企业还须提交进萍备案手续。
第四章 质量与安全
第十九条 建设单位、个人以及设计、施工单位均须按照基本建设管理程序办事，严格执行建筑装饰装修的质量检验评定标准、施工安全技术规范等有关标准。
第二十条 建筑装饰装修工程的承、发包方应当依照统一的建筑装饰装修工程施工合同示范文本签订合同。
第二十一条 建筑装饰装修设计、施工单位必须按照有关规定承接装饰装修设计和施工任务，建筑装饰装修企业必须按照图纸施工，不得擅自改变设计图纸。
第二十二条 原有房屋装饰装修需要拆改结构时，装饰装修设计必须保证房屋的整体性、抗震性和结构的安全。
整栋危险房屋不得装饰装修。
对严重损坏和有险情的房屋，应当先修缮加固，达到居住和使用安全条件后，方可进行装饰装修。
第二十三条 建筑装饰装修设计、施工和材料使用，必须严格遵守建筑装饰装修防火规范。对涉及社会公共利益、公众安全需要进行消防设计的建筑装饰装修工程，建设单位应将建筑装饰装修工程的消防设计图纸及有关资料报送当地公安消防机构审核，经审核合格后，办理《施工许可证》。
第二十四条 建筑装饰装修施工企业必须采取相应措施，控制施工现场的各种粉尘、废气、固体废弃物以及噪声、振动对环境的污染和危害，保护其他人的正常生活和人身安全。
第二十五条 从事住宅室内装饰装修施工的企业应遵循以下规定：
（一）使用的装饰材料和室内配套的设施产品，要有出厂合格证和产品说明书，满足环保及消防要求，不得以次充好，弄虚作假；
（二）施工符合有关规范要求，不得偷工减料，粗制滥造；
（三）不得野蛮施工，危及建筑物自身安全；
（四）不得欺行霸市、强迫交易；
（五）从事家庭居室装修活动的企业不得冒用其他企业名称，不得出让证照；
（六）不得侵害居民和其他经营者的权益。
第二十六条 进行住宅室内装饰装修活动时，禁止以下行为：
（一）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出方案，变动建筑主体和承重结构；
（二）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间；
（三）扩大承重墙上原有的门窗尺寸，拆除连接阳台的砖、混凝土墙体；
（四）损坏房屋原有节能设施，降低节能效果；
（五）其他影响建筑结构和使用安全的行为。
本办法所称建筑主体，是指建筑实体的结构构造，包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接点和基础等。
本办法所称承重结构，是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给地基基础的主要结构构件和其连接接点，包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。
第二十七条 装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得有下列行为：
（一） 搭建建筑物、构筑物；
（二） 改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗；
（三） 拆改燃气管道和设施。
本条所列第（一）项、第（二）项行为，应当经城市规划行政主管部门批准；第（三）项行为应当经燃气管理单位批准。
第二十八条 建筑装饰装修工程竣工后，须经工程质量监督部门和公安消防部门进行验收评定，否则，不得交付使用。实行初装饰的住宅工程，要严格按照建设部颁发的《住宅工程初装饰竣工验收办法》验收。
第五章 法律责任
第二十九条 建筑装饰装修工程发包方违反本暂行办法有关条款，有下列行为之一的，由建设行政主管部门依照《建筑装饰装修管理规定》（中华人民共和国建设部46号令,下同）第二十四条的规定给予处罚；因责令停工造成经济损失的，由发包方承担：
（一）未按照规定进行报建的；
（二）该招标的工程未按照规定进行招标的；
（三）未按照规定办理质量监督手续的；
（四）发包给无资质证书的或承包任务与资质证书等级不符的企业的；
（五）使用未验收工程的。
第三十条 建筑装饰装修工程的承包方违反本暂行办法有关条款，有下列行为之一的，由建设行政主管部门依照《建筑装饰装修管理规定》第二十五条的规定给予处罚：
（一）未取得建筑装饰装修资质证书而进行建筑装饰装修设计、施工的；
（二）擅自超越资质证书许可范围承包工程的；
（三）未按设计方案进行施工的；
（四）拒绝接受质量、安全监督机构检查、验收的；
（五）将不合格的材料、设备用于建筑装饰装修工程的；
（六）破坏环境、危及人身安全的；
（七）出卖、转让、出借、涂改、复制、伪造资质证书的。
第三十一条 住宅室内装饰装修活动有下列行为之一的，由建设行政主管部门依照《住宅室内装饰装修管理办法》（中华人民共和国建设部第110号令，下同）第三十八条的规定责令改正，并处罚款：
（一）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的，或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款，对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款；
（二）损坏房屋原有节能设施或者降低节能效果，对装饰装修企业处1千元以上5千元以下的罚款；
（三）擅自拆改水、电、燃气管道和设施的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款；
（四）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自超过设计标准或者规范增加楼面荷载的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款，对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款。
第三十二条 装饰装修企业违反国家有关安全生产规定和安全生产技术规程，不按照规定采取必要的安全防护和消防措施，擅自用明火作业和进行焊接作业的，或者对建筑安全事故隐患不采取措施予以消除的，由建设行政主管部门依照《住宅室内装饰装修管理办法》第四十一条的规定责令改正，并处1千元以上1万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处1万元以上3万元以下的罚款；造成重大安全事故的，降低资质等级或者由工商行政管理部门吊销营业执照。
第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以向上一级行政机关申请复议，对复议决定不服，可以向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。
第三十四条 当事人对建设行政主管部门所作出的行政处罚决定逾期不申请复议，也不起诉，又拒不执行处罚决定的，由作出处罚决定的建设行政主管部门申请人民法院强制执行。
第三十五条 对扰乱建筑装饰装修市场秩序，妨碍建设行政主管部门工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 建设行政主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其主管部门或监察机关依照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十七条 本暂行办法具体应用中的问题由萍乡市建设局负责解释。
第三十八条 本暂行办法自二○○四年七月一日起施行。