全国爱卫会关于组织开展创建卫生先进单位和卫生村活动的通知

上一篇: 对外贸易经济合作部关于报送２００１年外商投资企业进出口计划的通知
下一篇: 教育部关于进一步加强基础教育新课程师资培训工作的指导意见

安徽省宿州市人民政府


宿州市城区河道管理办法



　　第一条 为加强城区河道管理，搞好河道维护，保障河道设施完好，改善城市生态环境，根据有关法律法规规定，结合本市城区河道管理实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称城区河道是指宿州市城市建成区范围内的环城河、运粮河、火车站水塘以及三八沟、北关引河、铁路运河的部分河段及其设施。城区河道具体河段的确定按照市政府事权划分决定执行。
　　城区河道及其设施包括河床、水域、驳岸、护坡、沿河栏杆、河道泵站、水闸、暗渠、排污沟等。
　　第三条 城区河道保护管理的具体范围：
　　1、环城河：内环自水边起至环城路外侧路缘石，外环自水边线起至15米处；
　　2、运粮河：河东自二道挡土墙起向东至12米处，河西自排污沟起向西至12米处；
　　3、北关引河：自两侧的挡土墙起向外至12米处；
　　4、火车站水塘：自挡土墙起至人行道外缘线。
　　第四条 市城市管理局是城区河道管理部门，负责城区河道建设、维护的管理工作。市城市管理局所属河道管理处负责城区河道管理的具体工作。主要职责是：
　　1、会同市规划部门编制、审查城区河道及其设施的建设、利用规划，组织编制城区河道整治、改造、疏浚计划并组织实施；
　　2、制定城区河道及其设施的技术标准和护河保洁责任制度；
　　3、对临河建设的各类工程项目提出审查意见，并对工程建设和河道设施运行活动进行监督管理。
　　市水利、城建、规划、环保等有关机关协助市城区河道管理部门共同做好城区河道的管理工作。
　　第五条 城区河道整治应当符合城市环境综合整治要求，按照城市总体规划和河道综合治理规划进行。
　　按规划需要拓宽的河道，应当结合城市建设、旧城改造逐步进行，现有河道的保护范围不得擅自缩小。
　　第六条 在城区河道保护范围内，除防洪、河道管理、绿化、美化等工程外，原则上不得进行其他建设。确须建设的要征得城区河道管理部门同意并报市水利、规划部门批准，重要地段建设由市水利、规划部门审核后报市政府批准。
　　各类建设工程的施工，不得危及河道设施的安全。危及河道设施安全的，建设单位应当及时采取措施，消除危害。
　　经批准的临河建设项目，建设单位应当负责建筑范围内的驳岸建设。
　　第七条 对影响城区河道排水和景观的各类违法建（构）筑物，由城区河道管理部门会同市规划部门责成原建设单位在规定的期限内改建或者拆除。
　　第八条 不得擅自在城区河道内设置阻水障碍物。
　　因工程建设确需设置阻水障碍物的，必须经城区河道管理部门审查批准，并按照“谁设障、谁清除”的原则，在规定的期限内清除。逾期不清除的，由城区河道管理部门组织强行清除。所需费用由设障者承担。
　　第九条 经批准在城区河道保护范围内搭建临时工程设施或者堆放物料的，必须向城区河道管理部门交纳保证金。占用期满按照要求清理完毕后，保证金予以退还。
　　第十条 在沿河设置、扩建排水口或者改变排水口位置，必须经城区河道管理部门批准。
　　污水截流系统已建成的地段，沿河建筑的各种污水必须引入污水截流管道；未建成排污系统的地段，需向城区河道排水的，应符合国家规定的水质标准，并经市环保部门审查同意，由城区河道管理部门发放《排水许可证》。造成河道淤积的，由排放者在限期内负责清除。
　　第十一条 河道岸线、水埠的清扫，水面漂浮物的打捞，由城区河道管理部门组织落实并负责检查、考核。
　　城区河道清淤、疏浚工程由城区河道管理部门提出计划和实施方案并组织实施。
　　第十二条 城区河道换水泵站必须保证正常运转，保持河水流畅。
　　在汛期启用泵站、涵闸，必须服从市防洪指挥部统一指挥和调度，承担防汛抗洪抢险义务。
　　第十三条 一切单位和个人都有保护河道环境、防止水体污染、保护河道及其设施安全和参加河道清障、清淤、抗洪抢险的义务，对破坏、污染河道环境，侵占、损毁河道及其设施的行为都有制止和举报的权利。
　　沿河单位、居民的房屋、围墙及驳岸、公用设施等，由产权者或使用者负责维护保养、保洁。
　　第十四条 河道保护范围内禁止下列行为：
　　1、堆放、倾倒、排放易燃易爆及含有放射性、有毒有害化学物质等危及河道及其设施安全的危险物品；
　　2、搭建有损驳岸、堤坝的构筑物；
　　3、擅自填塞河道、水塘，侵占水面、河岸通道；
　　4、损毁河道设施；
　　5、倾倒垃圾、粪便、污染物及其他废弃物；
　　6、洗刷油类容器、腐臭物品等；
　　7、超标排放各类废水；
　　8、擅自铺设管道直接排放生活污水；
　　9、排放经营性宰杀畜禽、水产品的污水污物；
　　10、在沿河护栏、杆线及建（构）筑物上悬挂有碍景观的物品；
　　11、侵占沿河绿地，砍伐沿河树木。
　　第十五条 违反本办法规定，在城区河道保护范围内擅自设置建（构）筑物的，由城区河道管理部门责令停止施工、限期改正，可并处10000元以上30000元以下的罚款。
　　第十六条 对违反本办法第十四条规定的下列行为，由城区河道管理部门予以处理：
　　（一）违反第一、三、四项规定，损坏城区河道设施的，责令消除危害、恢复原状、赔偿损失，并可处10000元以下罚款；
　　（二）违反第五、六、八、九项规定，将垃圾等废弃物倾入河道的，对个人处以50元以下的罚款，对单位处以1000元以下罚款；
　　（三）违反第十项规定，在城区河道设施上悬挂有碍景观的物品，处以警告或100元以上500元以下罚款；
　　（四）违反第十一项规定，侵占沿河绿地的，责令限期退还、恢复原状，可并处5000元以上10000元以下罚款；砍伐沿河树木的，除赔偿外，可处赔偿费2—5倍罚款。
　　违反本办法第十四条第七项规定的，由市环保部门予以处罚。
　　第十七条 本办法由市城市管理局负责解释。
　　第十八条 本办法自2004年7月1日起施行。





中国法官独立的思考
作者 肖文军
内容提要

法官独立对于法官这职业而言是不言而喻，本无需论述，亦无必要对之一命题成立进行分析论证，但对于中国法官却是大问题，中国法官少有独立精神和独立意思，并认为法官独立在现在的国情下还不能完全实现，中国法官的独立不是一朝一夕的事，而是一个路漫漫的过程。本文所要阐述的观点是中国法官任免体制对法官独立的弊病，是否完全不具备法官独立的条件，法官独立的根本原因是什么。（全文共6527字）
正文
法官独立对于法官这职业而言是不言而喻，本无需论述，亦无必要对之一命题成立进行分析论证，但对于中国法官却是大问题，中国法官少有独立精神和独立意思，并认为法官独立在现在的国情下还不能完全实现，中国法官的独立不是一朝一夕的事，而是一个路漫漫的过程。对此笔者持尖锐的批判态度，法官不能独立就不可能是真正意义上的法官，绝不可能合格的法官，持有法官可以不独立观念的法官就是非称职合格法官。
不可否认现行体制确有弊端，中国司法独立之路还很远，法官在独立过程有很多阻却因素，但并不能将法官不独立，归罪于体制，恰恰相反法官不独立问题是出在我们每位法官的身上，中国法官少有独立精神，法官的独立首要是自身的独立和思想的独立，这是法官这门职业所要求，法官不可能从外界去寻找自身的独立，寄托外界而获得独立的法官永远不可能独立。无人能掌握可靠的真理（1），但对于法官独立问题答案就只有一个，不可有法官可以不独立之说。正如 《司法独立世界宣言》所确认的：“法官个人应当自由地履行其职责，根据他们对事实的分析和对法律的理解，公正地裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方或出自何种理由。”
大多以此为业的法官们对现在司法独立状况不满，苦于司法不能独立之中，也有很多学者对法官独立问题进行反思，但始终是在法官自身因素之外寻求出路，本文所要阐述的观点是中国法官任免体制对法官独立的弊病，是否完全不具备法官独立的条件，法官独立的根本原因是什么。
一、体制对法官任免失察
真正意义上法官不必累言，必然是独立的法官。任免合格的人为法官是解决法官独立最恰当最简捷的途径，所以有必要在这对法官任免体制进行探讨。过去，中国法官几乎不需要具备任何条件，使得法官职业世俗化、平民化、行政化，不具备合格条件的人成为法官，成为今天我们在这探讨法官独立意义所在，当然这些已成为历史，但它对法官独立的影响却丝毫没有减弱，因为我们今天在法官中任职的大部分法官都是在那个时代所任免。法官少有对法官职业事业感和认同感，追求职位和政治待遇，仍是我们这一代法官的特点，政治待遇不高是大多数法官所关心的问题，可不知“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”（2），法官职业是法律人的殊荣，不必再有所求。从这意义上讲，今天我们在法院上班的法官并非真正意义上法官。
法官法出台后，新生代的法官出现，担任法官必须具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满二十三岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（五）身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。但这些条件对法官这职业而仍显不够，如法官门槛偏低，任职年龄过低，同时旧体制的弊病并未消除，法官等级制度等等得到保留和发展。２００１年７月１１日《最高人民法院关于贯彻落实〈中华人民共和国法官法〉的通知》中规定：各级人民法院初任审判员、助理审判员，或直接任命为副庭长、庭长、审判委员会委员的，必须通过国家司法考试。因无规定，院领导无须通过国家司法考试，这种曲解法官法并大胆落实是全国通例，领导再次在法官法之外，身份却在法官法之内，法官法法律面前不平等和特权思维得到保留，不符法官任职条件的书记员可直升副院长，上智下愚这种思想在法官法中得到了完美的体现。司考之后，所有能进法院的法官成了无所不能的法律学家，几年一轮岗，刑事、民事、商事、行政案件只要是法官都能办，可不知术业有专攻，对于法律学者很清楚，每一学科不仅仅是几部法律条文的学习，刑民商行那个部门都不可能靠熟悉几部法条而掌握，“法律的生命始终不是逻辑，而是经验”（3），而经验取得却非一天之功，业务的生疏不可避免的助长了请示之风，把合适的人放在合适的岗位，没有成为法院的用人之道，领导的喜好决定了一院法官的命运。法官等级制度以法律的名义出台了，法官法设置的四级十二等制度，另有行政等级，大多数法官看重自己的等级制和行政职务的晋升，有所求，必有所失，而失去的恰恰是法官最重要的品质，独立精神。墨子说过：臣下重其爵位而不言，近臣则喑，远臣则吟，怨结于民心。谄谀在侧，善议障塞，则国危矣。法官等级制度必须尽可能快的取消。
上述问题，我们不能不说是我们的体制对法官任免失察。中国法院现在的法官大多不是真正意义的法官，是从开始就没有的，从他们进入法院的第一天开始就没有，对于他们而言法官独立是先天不足，法官独立无非是待遇的提升而已，并不能改变现状。
法官法出台后，尽管有很多不能如意的地方，落实的也不够，但毕竟法官的门槛高了，有利于实现法官的精英化和职业化，有利于让符合法官条件的人成为法官，但当司法考试能为任命法官的基本条件后，法院自上而下胜行起了法官断层之说，结果司考通过率逐年升高，2005年司考通过率达到了14.39%，约3.2万人通过了司法考试，法院办案人手紧缺状况依然没有多大改变，可见法官断层之说并没有因为通过司考的人数增加而减少，却为法官职业世俗化做了很好的铺垫，中国法院真的缺少法官吗？据考察法国每10万人中拥有法官8.45名，是世界上人均拥有法官最多的国家。（4）这个结果肯定是不准确的，法国和中国相比肯定不是最多的，只能是之一，中国拥有19.5万法官（5），13亿人口，每10万人中拥有法官15人。2005年全国审理各类案件500多万件（6），法官年人均办案不到26件，这说明了法院的问题不在法官太少，法官不存在断层问题，而且是在相当长的时间内不会出现法官断层问题，即使存在断层问题，对于中国法院却是百利无一害，有利于实现法官终身制和法官老龄化，有利于法官队伍的精简。为中国法官精英化作了很好的铺垫，切不可以与办案法官少而大量增加法官数量，法官质量才是法官独立的关键。司法考试的通过率有必要保持较低的水平。
二、现行体制对法官独立的积极因素
体制对法官独立的影响前人已经做了很多论述，普遍认为现行体制缺少法官独立规定，因此本文所侧重于现行体制是否真正不存在法官独立的积极因素进行阐述。
我国宪法第126条规定“ 人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”只确立了法院独立，没有明确规定法官的独立，因此有学者认为宪法对法官独立持否定态度的，“独立审判的主体是人民法院，是由人民法院作为一个整体独立行使审判权，并不是审判员个人职务活动的独立，也不是合议庭审判组织职能的独立。”（7）“人民法院依法独立行使审判权，是某一级人民法院作为一个整体独立行使审判权，在人民法院内部设立审判委员会，实行民主集中制，而不是合议庭或审判员独立。”（8）“法官独立是司法独立的起点与归属，但目前人们对于司法独立到底是法院独立还是法官独立的认识还十分模糊，不少人认为中国只能提法院独立而不能讲法官独立。其实没有法官的独立不可能有法院的独立，而没有法院的独立也不可能有法官的独立，两者是互为因果的关系。”（9）中国没有法官独立的观念至今仍影响我们大多数法官和法官的领导们。审判独立的主体是法官还是法院，如是法院，那坐在审判庭的法官只不过是摆设，传声筒，事实上绝大部分案件都是由合议庭和独立审判员独立完成的，不论领导参与到案件的审批还是把关，审判独立的主体不可回避的是法官。“法官是法律具体的操作者和执行者，无论是司法独立还是司法公正，法官都是其中的主角。”（10）在我国建国经典理论马列中同样可以找出：“法官除了法律就没有别的上司，法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律……独立的法官不属于我，也不属于政府。”（11）
随时间迁移，法治中国的提出，学术界与法院开始对法官独立的反思，宪法没有规定法官独立再不能成为法官不独立的理由了，2001年10月18日出台的《中华人民共和国法官职业道德基本准则》第2条规定“法官在履行职责时，应当忠实于宪法和法律，坚持和维护审判独立的原则，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，不受来自法律规定之外的影响。”第7条规定“法官在审判活动中，应当独立思考、自主判断，敢于坚持正确的意见。”明确了法官独立。在随后的2001年12月21日出台的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第64条“审判人员应当依照法定程序，全面、客观地审核证据，依据法律的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小独立进行判断，并公开判断的理由和结果。”进一步在审判实务中体现了法官独立。2005年11月4日最高院出台了《法官行为规范(试行)》第3条第2项规定了法官要“敢于坚持正确意见，自觉抵制权势、金钱、人情、关系等因素对审判活动的干扰”。最高院对法官独立所出的这些努力，从某种意义上说，中国法官不缺少法官独立的体制，缺少的是独立的法官。
三、法官独立最根本的原因在于法官自身
在这不能要求所有不具真正意义上法官对法官独立的反思，尽管我们可以从上文得出中国司法体体制有法官独立的积极因素，但在审判中能未能动摇现在法官不敢独立的局面。层层请示制度丝毫没有改变，请示包括向上级法院请示和向领导请示，向领导请示尤甚，在基层法院，请示是重要案件的案外必经程序，领导把关，奉行上智下愚官本位思想，法官弱懦，缺少独立精神，实际上是缺少对法官职业的责任感和认同观。典型的案例如2005年佘祥林冤案发生后，法学界及法院对此进行了反思，归纳了出造成佘案的两点原因：一、司法不独立，二、无罪推定没有落实，法院没有错，法官没有错，法院和法官无力承担体制的错误，错在体制，甚至并有人提出要为湖北省高院请功，认为佘祥林未被判处死刑，高院有功，但我却认为佘案的产生，关键在于我们法官不敢独立，有罪推定不是借口，事实上79年刑诉法有“保障无罪的人不受刑事追究”，“必须以事实为根据，以法律为准绳”，“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据”等等规定，况佘案发生在93年到98年间，最后被判有罪是在新刑诉法96出台后，从这一案多次审理的情况看，法官们不是没有看出案件的诸多疑点，而是过于弱懦，少有护法的勇气，在这引用“执法者自身没有护法的胆识和勇气也是不可忽视的重要因素”这句话是对恰当不过的了。（12）一句体制错对于法官过于轻松，对于当事人却过于沉重，这本是执法者所应尽的责任，我们却推给当事人，法官无错如何能解释的通，如果反思仅停留在这个层面，难免类似的佘案再次发生。网上有人提出法院在当时的情况下过于强调社会效果，对法律效果考虑不足，法官能否在法律外考虑社会效果，结论不言而喻，如法官不能信仰法律和树立法律至上的理念，那么社会不再会有任何稳固的法律，“法官无权以其自身的正义观代替现行法，并因此破坏法律共同体的意志。如法官的良心不容许他服从法律，那他就必须放弃法官的职务。”（13）“即使法官是自由的时候，他也仍然不是完全自由，他不是一位随意漫游、追逐他自己的美善理想的游侠。他应从一些经过考验并受到尊重的原则中汲取他的启示。他不得屈从于容易激动的情感，屈从于含混不清且未加规制的仁爱之心。他应当运用一种以传统为知识根据的裁量，以模拟的方法，受到制度的纪律约束，并服从社会生活中对秩序的基本需要。”（14）
法官独立是由法官本身决定的，还是由法官以外的条件决定。法官独立如果是由法官外部条件决定的，今天在这探讨法官独立毫无意义，无论摆在法官面前体制如何完美，没有独立的法官，外部条件只不过是一个摆设，内因才是起决定性作用的，佘案的发生最为关键还在于我们法官缺少独立精神。不可否认我国体制存在诸多弊病，对司法独立是有影响，有学者提出“这决定了法官不具有自身抵御任何外来压力威胁干涉的能力，如果不在法律上为其设置执行职务的保障，则当其裁判对某种势力不利时必然遭到其权力受侵害而无从抗争，从而屈从某种势力。”（15）这正反映了今天法院的现状，但是从一开始就错误的，法官独立是法官自省的过程，是法官内在的职业认同感和事业感，不应受到外界的干扰，除非没有形成确信。中国法官从开始就的确没有树立法律至上的信仰，法官的世界观处在一个不稳定的状况，如何能够排除外界的干扰，又怎可能有法官独立。当利益冲突发生时，法官连法律至上都不敢想，甚至把他当作谬论，认为法官目前做不到，法律至上与保有法官身份，后者更重要些。一个没有法律至上这样一种信念的法官，法官职业只不过是谋生的职业，法官这个职业成功与失败在于职务与工资、等级的高低，而信仰是否得到了坚持对他们而言无关紧要，这个职业已经降格了，法官与社会普通劳动者已经没有区别了，这也许是我们可以解释为什么我们法官的社会信用不高，法官职业没有神圣感的另一答案。有些法官认为法官不可能只生活在理想中，法官最终是现实生活的人。如果这一理由能成立，那法官法外办案还有什么理由不能成立，外界可干扰审判的理由太多，如果追逐物质利益是法官职业所需，那司法腐败亦可正当化。法官这一职业，“以一种前所未有的，使每个人鼓荡起自己心灵里那一份最深层的情感，那样一种召唤在里面。那么它是什么？它是我们的职业，它是我们的志业，它是我们天职，是本分上应该恪守的那样一种天职般召唤神对的劳作。”（16）他不是普通人的职业，亦不是单纯谋生的职业，他是以法律为业者的职业，他唯一信念是法律至上，“法律必须被信仰，否则他将形同虚设。”（17）他必须有维护法律的决心，“可以由此舍弃对名禄的追求而为法律献身。”（18）是对精神的追求超脱于物质追求的职业，如果法官没有法律至上的信仰，又怎能要求社会大众对法律的信仰，没有法律的信仰又怎可能有孕育法治的土壤。法官自身的独立我们这一代法官所欠缺，但亦是我们这一代法官必须要做的，我们不可以再保留法官可以不独立的思想，这对于中国顺利走向法治道路是至关重要。（未完稿）
参考文献与注释：
1、克塞诺芬尼Xenophanes，公元前564-470年，引自[德]魏德士著，《法理学》 丁晓春 吴越译，法律出版社出版，2005年5月1日第一版，第7页 。
2、［美］德沃金著：《法律帝国》，中国大百科全书出版社１９９６年版第３６１页。
3、［美］霍姆斯著《普通法》。
4、［美］玛利亚?德克拉娅著 《论法院管理与法院职责履行¬---比较意义上的考察》，刘静 唐世银编译，《法官职业化建设指导与研究》2004年第2辑116页。
5、2004年6月30日肖扬在全国加强基层建设工作会议的讲话，《树立科学发展观 开创人民法院基层建设新局面》 载于《法官职业化建设指导与研究》2004年第2辑2页，全国现在基层法官148192名，占全国法官总数的76%，推算出全国共有法官19.5万人。
6、数字来源最高人民法院院长肖扬2005年3月11日上午向十届全国人大四次会议作《最高人民法院工作报告》
7、《行政诉讼法》中央广播电视大学出版社，杨海坤编著1997年2月第4次印刷。
8、《中国刑事诉讼法》中国政法大学出版社，樊崇义主编1991年7月1日第一版37页。
9、《法官职业化的理想与现实》吕忠梅法律适用--2002-11期。
10、陈光中　葛琳著，《论提高我国法官待遇》，载于《法官职业化建设指导与研究》，２００５年第１辑，２０页。
11、《第六届莱茵省议会的辩论》，马克思恩格斯全集第一卷，人民出版社1956年版，第77页。
12、田有成著：《法制现代化与执法者的素质探讨》，载《法商研究》1996（1）。
13、［德］魏德士著，《法理学》，译者丁晓春 吴越 第400页。
14、［美］本杰明?卡多佐著 《司法过程的性质》苏力译，1998年11月第1版88页。
15、万鄂湘主编：《现代司法理念与审判方式改革》，人民法院出版社2004年版，第961页。
16、许章润 《以法律为业》。
17、哈罗德?伯乐曼著：《法律与宗教》。
18、陈金钊，《法律信仰—法治社会的精神要素》 载于《法律信仰 中国语境及其意义》第54页。
未经作者本人同意不得转载。